แก้ พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า ปิด “สุญญากาศอำนาจ” คุ้มครองผู้บริโภค

เสนอแก้ พ.ร.บ. แข่งขันทางการค้า ดึงธุรกิจโทรคมนาคมเข้ามาอยู่ภายใต้กฎหมายฉบับนี้ ปิดช่องว่างการผูกขาด ไม่ให้ผู้บริโภคกระทบระยะยาว

เมื่อบริษัทโทรคมนาคมยักษ์ใหญ่ควบรวมกิจการจนเหลือผู้ให้บริการหลักเพียงสองราย คนไทยกว่า 133 ล้านเลขหมาย กำลังอยู่ภายใต้ตลาดที่ไม่ค่อยมีทางเลือกมากนัก และแม้คำตัดสิ นของศาลปกครองจะยืนยันมติของ กสทช. ว่าถูกต้องตามขั้นตอน แต่สิ่งที่ยังไม่มีคำตอบคือ กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคในประเทศไทยอาจยังไม่เข้มข้นมากเพียงพอหรือกลไกทางกฎหมายในการคุ้มครองผู้บริโภค แม้การมี พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า กฎหมายที่ดูแลในเรื่องการควบรวมธุรกิจ แต่ยังไม่ได้ครอบคลุมธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับโทรคมนาคมทั้งที่มีความสำคัญต่อคนทั้งประเทศ

จากคำตัดสินศาลปกครอง สู่คำถามใหญ่เรื่อง “อำนาจกำกับดูแล”

จากคำสั่งของศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ 26 กันยายน 2568 ที่ยกฟ้องคดีที่สภาผู้บริโภคยื่นฟ้องเพิกถอนมติคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) กรณีการควบรวมกิจการโทรคมนาคมระหว่างทรูและดีแทค ได้กลายเป็นจุดตั้งคำถามสำคัญในสังคมไทยอีกครั้งว่า เมื่อการควบรวมกิจการขนาดใหญ่ที่ส่งผลต่อคนทั้งประเทศเกิดขึ้น ใครกันแน่คือผู้มีอำนาจตัดสินใจจริง

คดีดังกล่าวไม่ใช่เพียงเรื่องทางธุรกิจ แต่เป็นกรณีศึกษาของช่องว่างเชิงอำนาจระหว่างหน่วยงานรัฐสองระบบ หน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับเฉพาะอย่าง กสทช. และหน่วยงานที่มีอำนาจบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าอย่างคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.)

ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่าคำถามนี้สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างที่ฝังรากอยู่ในกฎหมายมานาน เพราะกฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับปัจจุบันยังคงยกเว้นไม่ให้ใช้กับกิจการที่มีหน่วยงานกำกับเฉพาะ เช่น โทรคมนาคม

“กลายเป็นว่าไม่มีหน่วยงานไหนที่อนุญาตได้ชัดเจน ทั้งที่ควรมีใครสักคนตัดสินใจให้ได้ว่าให้ หรือ ไม่ให้” ผศ.ดร.พรเทพ กล่าวและให้ความคิดเห็นต่อเนื่องว่า การไม่มีเจ้าภาพที่ชัดเจนในการตัดสินใจ ก่อให้เกิดภาวะสุญญากาศทางอำนาจที่ทำให้ทั้งกระบวนการกำกับดูแลและการคุ้มครองผู้บริโภคตกอยู่ในสภาพคลุมเครือ

ช่องว่างของกฎหมายแข่งขันฯ และข้อจำกัดของ กสทช.

ผศ.ดร.พรเทพ อธิบายว่า ช่องว่างของกฎหมายแข่งขันทางการค้าของไทยในปัจจุบันได้ยกเว้นไม่ให้บังคับใช้กับอุตสาหกรรมที่มีกฎหมายเฉพาะ เช่น โทรคมนาคม ทำให้กรณีการควบรวมกิจการมือถือ ตกอยู่ภายใต้การพิจารณาของ กสทช. เพียงหน่วยเดียว ซึ่งปัญหาที่ตามมาคือ กสทช. ที่แม้จะมีความเชี่ยวชาญด้านเทคนิค เช่น การจัดสรรคลื่นความถี่ การออกใบอนุญาตบริการ หรือการดูแลมาตรฐานโครงข่าย แต่ในความเป็นจริงไม่ได้มีภารกิจหลักด้านเศรษฐศาสตร์การแข่งขัน ซึ่งต้องใช้การวิเคราะห์เชิงโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมผู้ประกอบการในการตัดสินใจร่วมด้วย

ผศ.ดร.พรเทพ อธิบายอีกว่า ในทางปฏิบัติการควบรวมกิจการโทรคมนาคมจึงถูกรับทราบ มากกว่าการต้องอนุญาตหรือปฏิเสธ โดยมีการออกมาตรการเฉพาะเพื่อบรรเทาผลกระทบ เช่น มาตรการลดราคาลง 12% ภายใน 90 วัน แต่จากการควบรวมที่ผ่านมาทั้งมือถือและอินเทอร์เน็ตบ้านจะเห็นว่าการกำกับดูแลที่ไม่เข้มงวดของ กสทช. ทำให้มาตรการอาจไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรและผู้ให้บริการบางรายยังมีความต้องการในการขอปรับลดมาตรการหลังการควบรวมดังกล่าวอีกด้วย

อีกทั้งเมื่อเทียบกับต่างประเทศ ผศ.ดร.พรเทพ ยกตัวอย่างว่า สหราชอาณาจักรมีระบบพิจารณาร่วม ระหว่าง Ofcom (หน่วยงานกำกับโทรคมนาคม) และ Competition and Markets Authority (CMA) ซึ่งทำให้ทุกกรณีที่กระทบการแข่งขันต้องผ่านการประเมินจากทั้งสองฝ่าย ในขณะที่สหภาพยุโรปให้ European Commission มีอำนาจพิจารณาเรื่องการแข่งขันโดยตรง แม้จะอยู่ในอุตสาหกรรมที่มีการกำกับเฉพาะ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการรวมอำนาจตลาดโดยไม่มีการตรวจสอบ ซึ่งแนวทางเหล่านี้ชี้ให้เห็นว่าการพิจารณาร่วมกันอาจเป็นกลไกสำคัญในการป้องกันปัญหาซ้ำซ้อนของอำนาจ และทำให้ผู้ประกอบการรู้ชัดว่าต้องไปขออนุญาตจากที่ใด

“ในต่างประเทศ หน่วยงานกำกับเฉพาะกับหน่วยงานแข่งขันทำงานคนละบทบาท แต่เชื่อมกันได้อย่างเป็นระบบ ต่างจากไทยที่ยังไม่มีกลไกเชื่อมต่อชัดเจน” ผศ.ดร.พรเทพ กล่าว

“ไม่ผูกขาด” แต่ “เหนือกว่าในตลาด” อำนาจที่ยังไม่มีใครประกาศ

อีกหนึ่งประเด็นสำคัญคือการที่ กสทช. ยังไม่ประกาศผู้มีอำนาจเหนือตลาดในตลาดโทรคมนาคม ทั้งที่เป็นขั้นตอนสำคัญตามระเบียบของหน่วยงานเอง เพราะการประกาศนี้จะเป็นจุดเริ่มต้นในการใช้มาตรการคุมราคา การเปิดโครงข่าย หรือการออกคำสั่งเฉพาะต่อผู้ให้บริการรายใหญ่

“เราไม่จำเป็นต้องรอให้เหลือรายเดียวถึงจะเรียกว่าผูกขาด เพราะแค่สองรายที่มีอำนาจเหนือตลาดร่วมกัน ก็เพียงพอจะทำให้ผู้บริโภคเสียประโยชน์แล้ว” ผศ.ดร.พรเทพ เผย อย่างไรก็ตาม หลังการควบรวมกิจการโทรคมนาคมจากสามเหลือสองราย ผู้บริโภคจำนวนมากสัมผัสได้ถึงการเปลี่ยนแปลงในตลาด ทั้งในด้านราคา โปรโมชัน และความหลากหลายของแพ็กเกจบริการที่ลดลงอย่างเห็นได้ชัด ขณะเดียวกันงานศึกษาหลายชิ้นก็ชี้ให้เห็นแนวโน้มเดียวกันว่า ราคาค่าบริการเฉลี่ยเพิ่มขึ้นหลังการควบรวม

ขณะที่กรณีของผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่แบบโครงข่ายเสมือน MVNO (Mobile Virtual Network Operator) ที่ควรเป็นกลไกเพิ่มการแข่งขันในตลาด ก็สะท้อนให้เห็นปัญหาการบังคับใช้จริง มติของ กสทช. ระบุว่าผู้ประกอบการรายใหญ่ต้องเปิดโครงข่าย MVNO เช่าใช้งานในราคาที่ลดลง 30% และแยกบัญชีต้นทุนอย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติยังไม่มีการดำเนินการจริงจัง

“มาตรการหลายข้อถูกเขียนไว้ดี แต่ไม่เกิด เพราะระบบกำกับไม่มีแรงจูงใจที่จะบังคับใช้กับผู้เล่นรายใหญ่” ผศ.ดร.พรเทพ ระบุ ทั้งนี้การที่มาตรการเยียวยาที่เดินไม่สุดทำให้ตลาดกลับเข้าสู่ภาวะที่ผู้บริโภคมีทางเลือกน้อยลง จ่ายแพงขึ้น และไม่ได้รับประโยชน์จากการแข่งขันอย่างแท้จริง

แก้ พ.ร.บ.แข่งขันฯ ยกเลิกข้อยกเว้น เพิ่มอำนาจคุมตลาด

ด้าน วรภพ วิริยะโรจน์ สส.พรรคประชาชน ผู้เสนอแก้ไข พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า ระบุว่า ร่างกฎหมายฉบับใหม่นี้ถูกออกแบบมาเพื่อปิดช่องว่างทางอำนาจที่เห็นได้ชัดจากกรณีควบรวมมือถือ โดยหัวใจของการแก้ไขอยู่ที่การยกเลิกข้อยกเว้น สำหรับอุตสาหกรรมที่มีกำกับเฉพาะ เช่น โทรคมนาคม หรือพลังงาน ทำให้ทุกภาคส่วนอยู่ภายใต้กติกาการแข่งขันเดียวกัน

นอกจากนี้ ยังเพิ่มกลไกสำคัญ เช่น หากหน่วยงานเฉพาะไม่มีอำนาจอนุญาตหรือปฏิเสธการควบรวม อำนาจจะตกอยู่ที่คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) โดยอัตโนมัติ การขยายขอบเขตคุ้มครองให้ครอบคลุมถึงรัฐวิสาหกิจและธุรกิจต่างประเทศที่ส่งผลต่อการแข่งขันในไทย การเพิ่มมาตรการผ่อนผันโทษผู้เปิดโปงการฮั้ว เพื่อสร้างแรงจูงใจให้แจ้งเบาะแสพฤติกรรมจำกัดการแข่งขัน

“สิ่งที่ทำได้ในการแก้ครั้งนี้คือขยายและทำให้อำนาจชัด ไม่ยกเว้นอุตสาหกรรมเฉพาะ รวมถึงรัฐวิสาหกิจและธุรกิจต่างประเทศที่กระทบตลาดไทย” วรภพ กล่าว

ขณะเดียวกัน พรรคเพื่อไทยเป็นอีกพรรคการเมืองที่เสนอการแก้ไข พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า โดยมุ่งยกระดับให้กฎหมายฉบับนี้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ทั้งในด้านโครงสร้างการกำกับดูแล และกลไกการคุ้มครองการแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาดไทย โดยเสนอให้ปรับปรุงกระบวนการสรรหาและคุณสมบัติของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าให้โปร่งใสและมีความหลากหลายทางวิชาชีพ ให้มีการกำหนดโควตาความเชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์ กฎหมายการค้า และการตรวจสอบบัญชี เพื่อให้การตัดสินใจครอบคลุมทั้งมิติเทคนิคและเศรษฐกิจจริง พร้อมทั้งขยายอำนาจของคณะกรรมการให้ดูแลทุกตลาดภายใต้กฎหมายฉบับนี้

นอกจากนี้ พรรคเพื่อไทยยังเสนอให้เพิ่มกลไกความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อสาธารณะ โดยกำหนดให้สำนักงานการแข่งขันทางการค้าต้องเปิดเผยรายงานวิจัยเชิงลึกอย่างสม่ำเสมอ เพิ่มมาตรการลดหย่อนโทษ (Leniency Program) เพื่อจูงใจให้ผู้ประกอบการที่เกี่ยวข้องในการฮั้วราคาหรือจำกัดการแข่งขันออกมาเปิดเผยข้อมูล และกำหนดหน้าที่เพิ่มเติมของคณะกรรมการให้ติดตามการดำเนินงานต่อรัฐบาลอย่างต่อเนื่อง

อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านการพิจารณาในวาระ 1 แล้ว และอยู่ระหว่างการพิจารณารายมาตราใน วาระ 2 โดยคาดว่าจะเข้าสู่วาระ 3 ภายในเดือนธันวาคม 2568 ก่อนส่งต่อให้วุฒิสภาพิจารณา ซึ่งการแก้ไขครั้งนี้ไม่ได้เป็นการเพิ่มอำนาจรัฐ แต่เป็นการทำให้การคุ้มครองการแข่งขันที่เป็นธรรม เป็นระบบและโปร่งใสมากขึ้น เพื่อประโยชน์ของทั้งผู้บริโภคและผู้ประกอบการรายย่อย

พลังจากผู้บริโภคเพื่อกติกาที่เป็นธรรม

ทั้งนี้แม้ว่ากระบวนการแก้กฎหมายกำลังเดินหน้า แต่วรภพ ย้ำว่า ในระหว่างนี้ภาคประชาชนยังคงมีบทบาทสำคัญที่สุด นั่นคือการส่งเสียงต่อสิ่งที่เกิดขึ้นจริงในตลาด ทั้งคุณภาพบริการที่ลดลง ราคาที่ปรับขึ้น หรือสิทธิที่หายไป

วรภพ ระบุว่า เสียงสะท้อนจากผู้บริโภคคือแรงขับให้ฝ่ายการเมืองต้องตอบสนอง เพราะท้ายที่สุด การคุ้มครองผู้บริโภคไม่ใช่ภาระของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง แต่เป็นเรื่องของระบบกติกาที่เป็นธรรมที่ต้องมีทั้งกฎหมายที่ทันสมัย หน่วยงานที่มีอำนาจชัดเจน และเสียงของสังคมที่เข้มแข็งพอจะรักษาความสมดุลระหว่างอำนาจทางตลาดกับสิทธิของผู้บริโภค          

คดีควบรวมมือถือชี้ให้เห็นถึงปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบกำกับดูแลไทยที่ยังไม่ตอบโจทย์ในยุคที่อำนาจตลาดกระจุกตัวสูง การแก้ไข พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า จึงเป็นการปิดช่องว่างระหว่างอำนาจกับความเป็นธรรม ซึ่งหากระบบหรือกติกาใหม่สามารถทำให้การตัดสินใจเรื่องใหญ่ของประเทศมีเจ้าภาพที่ชัดเจน ตรวจสอบได้ และคำนึงถึงผู้บริโภคเป็นศูนย์กลางได้จริง นั่นจึงจะเป็นก้าวสำคัญที่สุดของการคุ้มครองผู้บริโภคในรอบหลายทศวรรษของประเทศไทย