วิจัยชี้ “กองทุนน้ำมัน” ใช้ผิดวัตถุประสงค์ ไม่เป็นธรรมต่อผู้บริโภค

เปิดผลศึกษา “กองทุนน้ำมัน” ชี้ชัดใช้ผิดวัตถุประสงค์ อุดหนุนแอลพีจี ไม่เป็นธรรมต่อผู้บริโภค

วันที่ 6 พฤศจิกายน 2568  สภาผู้บริโภค ร่วมกับสถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดเวทีวิชาการสาธารณะ “ผลการศึกษาการใช้เงินกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงตามพระราชบัญญัติกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2562” เพื่อเผยแพร่ผลการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยจากผลการศึกษาสรุปได้ว่า แม้กองทุนน้ำมันฯ จะช่วยรักษาเสถียรภาพราคาพลังงานได้ในระยะสั้น แต่มีปัญหาความ โปร่งใส และไม่เป็นธรรม ใช้เงินน้ำมันอุ้มแอลพีจี ส่งผลให้กองทุนมีภาระทางการเงินสูง แนะปฏิรูปโครงสร้างการบริหารกองทุนน้ำมันฯ ปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อสร้างเป็นธรรมต่อผู้บริโภค

“กองทุนน้ำมัน” ยังขาดความยั่งยืน แนะปรับโครงสร้าง

อรรคณัฐ วันทนะสมบัติ นักวิจัย สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นำเสนอผลการศึกษาการใช้เงินกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงตามพระราชบัญญัติกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2562  โดยระบุว่า แม้กองทุนจะช่วยลดความผันผวนของราคาน้ำมันในระยะสั้นได้จริง แต่การดำเนินงานในปัจจุบันยังมีข้อจำกัดหลายด้าน โดยเฉพาะการพึ่งพาการกู้ยืมเงินและกลไกการอุดหนุนข้ามประเภท (Cross-subsidy) ซึ่งส่งผลให้เกิดภาระทางการเงินสูงและความไม่ยั่งยืนในระยะยาว

แม้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจะสามารถรักษาระดับราคาน้ำมันให้ใกล้เคียงกับเป้าหมายตามเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ. ได้ในระดับหนึ่ง แต่การดำเนินงานยังขาดความสอดคล้องกับแนวทางในแผนยุทธศาสตร์ที่เน้นความยั่งยืน โปร่งใส และมีธรรมาภิบาล อีกทั้งยังขาดการมีส่วนร่วมของผู้บริโภค ส่งผลให้เกิดปัญหาความเป็นธรรมและความโปร่งใสในการบริหารจัดการกองทุน

จากการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงลึกและการสัมภาษณ์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ผู้วิจัยพบว่า การดำเนินงานของกองทุนมีแนวโน้มไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์หลักของกฎหมายที่มุ่ง “รักษาเสถียรภาพระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิงในกรณีเกิดวิกฤตการณ์” โดยเฉพาะกรณีน้ำมันดีเซลและก๊าซปิโตรเลียมเหลว (LPG) ที่กลายเป็นภาระต่อกองทุนและไม่สะท้อนหลักการรักษาเสถียรภาพราคาตามที่ พ.ร.บ. กำหนด พร้อมตั้งข้อสังเกตว่าการควบคุมราคา LPG เป็นการอุดหนุนมากกว่าการรักษาเสถียรภาพหรือไม่

“การกำหนดสถานการณ์ใน “แผนรองรับวิกฤตการณ์ด้านน้ำมันเชื้อเพลิง” ของสำนักงานกองทุนน้ำมันฯ ยังไม่ครอบคลุมสถานการณ์จริง เน้นเฉพาะราคาน้ำมันดีเซลและ LPG โดยไม่กำหนดกรอบวิกฤตของน้ำมันเบนซิน จึงทำให้เกิดการเก็บเงินจากผู้ใช้น้ำมันเบนซินในอัตราสูง เพื่อนำไปอุดหนุนกลุ่มเชื้อเพลิงอื่น ซึ่งเป็นการดำเนินงานที่ขัดต่อแนวทางในแผนฯ ที่ระบุให้หลีกเลี่ยงการอุดหนุนข้ามกลุ่ม ทั้งยังทำให้ผู้ใช้น้ำมันเบนซินรู้สึกไม่ได้รับความเป็นธรรมอีกด้วย” อรรคณัฐระบุ

นอกจากนี้ การปรับแผนรองรับวิกฤตการณ์ด้านน้ำมันที่ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี แม้จะเพิ่มเพดานการกู้เงินของกองทุนจาก 40,000 ล้านบาท เป็น 150,000 ล้านบาท เพื่อเสริมสภาพคล่อง แต่กลับไม่ปรับปรุงกลไกหลักที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการวิกฤต ส่งผลให้กองทุนต้องรับภาระหนี้สินในระยะยาว และอาจกลายเป็นภาระต่อประชาชนผู้เสียภาษี เนื่องจากหนี้ของกองทุนถือเป็น “หนี้สาธารณะ”

รวมทั้งโครงสร้างคณะกรรมการบริหารกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงมีตำแหน่งจากหน่วยงานซ้ำซ้อน ทำให้ผู้ปฏิบัติงานขาดความเป็นอิสระและอาจมีความอ่อนไหวต่อการแทรกแซงทางการเมือง ซึ่งเป็นประเด็นที่ควรได้รับการปรับปรุง

สำหรับข้อเสนอเชิงนโยบาย จากการศึกษาวิจัยเพื่อปรับปรุงการบริหารจัดการกองทุนน้ำมัน 5 ข้อ ดังนี้

1. ปรับปรุงกลไกการอุดหนุนข้ามประเภท เพื่อสร้างความเป็นธรรมต่อผู้บริโภค
2. ปรับสูตรการคำนวณต้นทุนก๊าซ LPG ให้สอดคล้องกับต้นทุนจริง และให้ความสำคัญกับการใช้งานภาคครัวเรือนมากกว่าภาคอุตสาหกรรม
3. เพิ่มความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยแต่งตั้งตัวแทนผู้บริโภคในคณะกรรมการบริหารกองทุน
4. ลดการพึ่งพาการกู้ยืมเงินและปรับโครงสร้างทางการเงินให้ยั่งยืน
5. ปรับปรุงการดำเนินงานของกองทุนให้สอดคล้องกับเป้าหมายในแผนยุทธศาสตร์และแผนรองรับวิกฤตการณ์

อรรคณัฐ กล่าวว่า การปฏิรูปโครงสร้างกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงไม่เพียงเป็นเรื่องของตัวเลขทางการเงิน แต่ยังเป็น “เรื่องของความเป็นธรรมและสิทธิของผู้บริโภค” ที่ทุกฝ่ายควรร่วมกันผลักดัน เพื่อให้การบริหารจัดการพลังงานของประเทศมีความยั่งยืน โปร่งใส และตอบโจทย์ประชาชนอย่างแท้จริง

“กองทุนน้ำมัน” ประโยชน์ หรือเป็นภาระประชาชน?

รสนา โตสิตระกูล กรรมการนโยบายสภาผู้บริโภค ในฐานะผู้เชี่ยวชาญด้านบริการ สาธารณะ พลังงาน และสิ่งแวดล้อม ให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า พระราชบัญญัติกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงฉบับปี 2562 เป็นกฎหมายที่จัดทำขึ้นใหม่ เพื่อรองรับการจัดเก็บเงินเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงให้ถูกต้องตามกฎหมาย หลังจากที่การจัดเก็บในอดีตถูกวินิจฉัยว่า “ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” โดยคณะกรรมการผู้ตรวจการแผ่นดิน

กฎหมายฉบับนี้มีเจตนารมณ์เพื่อให้กองทุนทำหน้าที่ “รักษาเสถียรภาพระดับราคาน้ำมันเชื้อเพลิงให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมในกรณีที่เกิดวิกฤตการณ์ด้านน้ำมันเชื้อเพลิง” อย่างไรก็ตาม ในการตีความและการปฏิบัติจริง กลับพบว่าการดำเนินงานของกองทุนอาจไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย และมีแนวโน้มเป็นภาระต่อผู้บริโภคมากกว่าที่จะเป็นการคุ้มครองผู้บริโภค

ที่ผ่านมาคณะกรรมการกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงไม่เคยกำหนด “หลักเกณฑ์การลดการชดเชยน้ำมันชีวภาพ” ตามที่กฎหมายระบุไว้ ทำให้เงินกองทุนถูกนำไปใช้ชดเชยน้ำมันชีวภาพในอัตราสูงต่อเนื่อง ทั้งที่น้ำมันชีวภาพมีราคาสูงกว่าน้ำมันพื้นฐานประมาณ 30–40% ส่งผลให้กองทุนแบกรับภาระค่าใช้จ่ายจำนวนมากโดยไม่ได้ใช้เพื่อแก้ปัญหาวิกฤตราคาน้ำมันตามที่ตั้งใจไว้

“กองทุนน้ำมันในปัจจุบัน กลายเป็นการชดเชยอย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่เฉพาะในช่วงเกิดวิกฤตการณ์ ทำให้เงินที่เก็บจากผู้ใช้น้ำมันเบนซินและดีเซล ถูกนำไปชดเชยน้ำมันชีวภาพและก๊าซหุงต้ม ซึ่งอาจเอื้อประโยชน์ต่อผู้ประกอบการ มากกว่าช่วยลดภาระให้ประชาชน” นางสาวรสนากล่าว

นอกจากนี้ รสนายังตั้งข้อสังเกตถึงปัญหาเชิงโครงสร้างในระบบพลังงานว่า ราคาน้ำมันในประเทศยังอิงกับ “ราคาเสมือนนำเข้าจากสิงคโปร์” แม้ประเทศไทยจะมีกำลังการกลั่นเพียงพอในประเทศ ทำให้ไม่สามารถกำหนดราคาน้ำมันแท้จริงได้ อีกทั้งก๊าซหุงต้ม (LPG) ที่ถูกปล่อยลอยตัวตามตลาดโลกตั้งแต่สมัยรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยิ่งสร้างภาระให้ต้องนำเงินกองทุนมาชดเชยราคาภายในประเทศอย่างต่อเนื่อง

แนะปฏิรูปโครงสร้างพลังงาน – ยกเลิกกองทุน

รุ่งชัย จันทสิงห์ อนุกรรมการด้านบริการสาธารณะ พลังงาน และสิ่งแวดล้อม สภาผู้บริโภค แสดงความเห็นเพิ่มเติมว่า ปัญหาหลักของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงในปัจจุบันเกิดจาก “โครงสร้างราคาพลังงานที่บิดเบือน” โดยเฉพาะการอุดหนุนราคาก๊าซ LPG และการกำหนดราคาน้ำมันที่อ้างอิงจากตลาดสิงคโปร์ ทั้งที่ประเทศไทยมีโรงกลั่นน้ำมันภายในประเทศ ซึ่งหากยกเลิกการอ้างอิงราคานำเข้า น้ำมันในประเทศอาจลดลงได้ถึง ลิตรละ 1–1.50 บาท

การดำเนินงานของกองทุนในปัจจุบันกลายเป็นภาระต่อผู้บริโภคมากกว่าการช่วยเหลือ โดยเฉพาะในส่วนของ การชดเชย LPG และน้ำมันชีวภาพ ที่ส่งผลให้กองทุนติดลบเป็นวงกว้าง จึงเสนอว่า หากรัฐบาลสามารถ “ปฏิรูปโครงสร้างราคาพลังงาน” ให้สะท้อนต้นทุนจริง ทั้งน้ำมันดีเซล เบนซิน และก๊าซ LPG ได้ กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงจะหมดความจำเป็น และสามารถยกเลิกได้ในที่สุด

นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอเพิ่มเติมว่าการแก้ไขปัญหาควรเริ่มจากการจัดการราคาก๊าซ LPG โดยให้ใช้ก๊าซจากอ่าวไทยสำหรับภาคครัวเรือนเป็นหลัก และกำหนดราคาที่โรงแยกก๊าซในประเทศให้เหมาะสมและเป็นธรรมกับทุกภาคส่วน รวมถึง ทบทวนการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตและเงินส่งเข้ากองทุน ให้สอดคล้องกับกลุ่มผู้ใช้งานจริง โดยเฉพาะกลุ่มปิโตรเคมีที่ปัจจุบันไม่ต้องจ่ายภาษีในส่วนนี้ เพื่อให้โครงสร้างราคาพลังงานของประเทศโปร่งใส เป็นธรรม และลดภาระของผู้บริโภคได้อย่างแท้จริง

อย่างไรก็ตาม ในงานยังมีผู้แทนจากหน่วยงานต่าง ๆ เช่น กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง คณะกรรมาธิการพลังงาน นักวิชาการ และภาคการเมือง ได้สะท้อนความเห็นร่วมว่า “กองทุนน้ำมันยังจำเป็น” เพื่อรักษาเสถียรภาพราคาเชื้อเพลิง แต่ต้องเร่งปรับโครงสร้างให้โปร่งใส เป็นธรรม และลดการบิดเบือนกลไกตลาด โดยเสนอให้แยกบทบาทนโยบายออกจากการปฏิบัติ กำหนดนิยามคำว่า “วิกฤต” ให้ชัดเจน รวมถึงยกเลิกมาตราที่เปิดช่องให้ใช้กองทุนในเชิงประชานิยม

ทั้งนี้ ที่ประชุมเห็นตรงกันว่าการอุดหนุนเชื้อเพลิงแบบข้ามผลิตภัณฑ์สร้างความไม่เป็นธรรมและภาระหนี้สินแก่กองทุน ควรปรับสู่รูปแบบ “การอุดหนุนแบบมุ่งเป้า” กล่าวคือเป็นการช่วยเฉพาะกลุ่มที่จำเป็น พร้อมเสนอให้เพิ่มผู้แทนภาคประชาชน เช่น สภาผู้บริโภค เข้าเป็นคณะกรรมกา เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและตรวจสอบได้ ขณะเดียวกันควรเร่งวางแนวทางการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานอย่างเป็นธรรม และเตรียมรับมือกับเรื่องภาษีคาร์บอนในอนาคต