เสนอ ปรับการทำผังเมือง เพิ่มระดับเขต – ชุมชน ให้ผู้คนร่วมออกแบบเมือง

นายกสมาคมสถาปนิกผังเมืองไทย แนะ กทม. ปรับการทำผังเมือง เพิ่มผังระดับเขตและชุมชน ให้เห็นรายละเอียดพื้นที่มากขึ้น สะท้อนบริบทจริง และเปิดทางประชาชนร่วมออกแบบเมือง

“ผังเมืองรวม” เกี่ยวข้องกับบ้าน ถนน การเดินทาง พื้นที่รับน้ำ สวนสาธารณะ ไปจนถึงคุณภาพชีวิตของคนทั้งเมือง แต่ในการจัดทำร่างผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร (ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 4) กลับมีประชาชนเข้าร่วมกระบวนการรับฟังความคิดเห็นเพียง 21,776 คน จากประชากรกรุงเทพฯ 5,471,588 คน หรือประมาณ 0.4% เท่านั้น สะท้อนถึงปัญหาของกระบวนการวางผังเมืองที่ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน ขณะที่มาตรฐานสากลต้องมีผังเมืองระดับเขต และระดับชุมชน เพื่อสะท้อนความต้องการของประชาชนในพื้นที่

รศ.ศิวพงศ์ ทองเจือ นายกสมาคมสถาปนิกผังเมืองไทย (TUDA) เสนอว่า กรุงเทพฯ ควรปรับวิธีคิดจากการใช้ผังเมืองรวมขนาดใหญ่เพียงระดับเดียว ไปสู่การมีผังระดับเขตและระดับชุมชนที่ละเอียดขึ้น ให้คนในพื้นที่มองเห็นผลกระทบถึงระดับถนน อาคาร พื้นที่สาธารณะ และระบบระบายน้ำ พร้อมเปิดให้ประชาชนเข้ามาร่วมออกแบบเมืองของตัวเองมากขึ้น โดยมองว่าแนวทางผังหลายระดับและการมีส่วนร่วมจากระดับล่างขึ้นบนเป็นหลักสากลที่หลายพื้นที่ในต่างประเทศนำมาใช้ และต้องกำหนดเป้าหมายระยะสั้น 1 – 5 ปี หรือ 5 – 15 ปี เพื่อสะท้อนความต้องการที่แท้จริง และลดผลกระทบของประชาชนในพื้นที่

ปัญหาการรับฟังความเห็น ผังเมือง กทม. ที่ทำให้คนไม่เข้าใจ

รศ.ศิวพงศ์อธิบายว่า ปัจจุบันกรุงเทพมหานครใช้ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานครในมาตราส่วน 1:75,000 ซึ่งเป็นผังที่มีขนาดใหญ่มาก และทำหน้าที่เป็นกรอบนโยบาย (Policy Guide) สำหรับกำหนดทิศทางการพัฒนาเมืองในภาพรวม

ผังระดับนี้เรียกว่า “ผังระดับมหานคร หรือผังระดับบน” เหมาะกับการตอบคำถามว่า เมืองจะจัดการขยะและน้ำเสียอย่างไร โครงข่ายขนส่งมวลชนในอนาคตควรเป็นอย่างไร ระบบระบายน้ำโดยรวมจะวางไว้ตรงไหน หรือเมืองควรมีพื้นที่สวนสาธารณะมากน้อยเพียงใด แต่ไม่เหมาะกับการลงรายละเอียดถึงระดับแปลงที่ดินหรือชุมชน

“ปกติระดับผังเมืองรวม เขาจะทำเป็น Policy Guide ก็คือเป็นแนวทางของการพัฒนาเมือง ซึ่งจะบอกแค่ภาพกว้างใหญ่ ๆ ของมหานคร จะไม่ลงรายละเอียดถึงระดับแปลงที่ดิน เมื่อกรุงเทพฯ เป็นมหานครที่มีความหนาแน่นสูงและแต่ละพื้นที่มีบริบทแตกต่างกัน การใช้ผังระดับมหภาคเป็นเครื่องมือหลักจึงอาจทำให้รายละเอียดสำคัญของพื้นที่หายไป” รศ.ศิวพงศ์ ระบุ

คำถามจึงตามมาว่า หากต้องการให้ผังเมืองตอบโจทย์ชีวิตของคนจริง ๆ จะทำอย่างไรให้ผังลงไปถึงระดับที่ประชาชนสามารถมองเห็นและเข้าใจผลกระทบที่เกิดขึ้นกับพื้นที่ของตัวเองได้

เสนอผังระดับเขต เชื่อมจากเมืองใหญ่ถึงชุมชน

รศ.ศิวพงศ์ กล่าวอีกว่า หากต้องการให้ผังเมืองตอบโจทย์ชีวิตของผู้คน ประชาชนสามารถมองเห็นและเข้าใจผลกระทบที่เกิดขึ้นกับพื้นที่ของตัวเองได้ จำเป็นต้องเพิ่ม ผังระดับล่าง เข้ามาเป็นตัวเชื่อมระหว่างผังเมืองรวมระดับมหานครกับพื้นที่จริง โดยยกแนวคิดผังเมืองระดับเขตหรือพื้นที่ (Sector Plan) ซึ่งใช้ในต่างประเทศมาเป็นตัวอย่าง

ผังระดับนี้จะขยายรายละเอียดจากกรอบใหญ่ลงมา ทำให้เห็นมากขึ้นว่าแต่ละพื้นที่ควรมีรูปแบบการพัฒนาอย่างไร อยู่ตรงไหนของเมือง ถนนและโครงสร้างพื้นฐานรองรับอะไรได้บ้าง รวมถึงพื้นที่ของชุมชนและแปลงที่ดินอยู่ตรงไหน

“พอมีผังระดับนี้ มันก็จะเริ่มเห็นรูปร่างแล้ว เริ่มเห็นแล้วว่าชุมชนฉันอยู่ตรงไหน แปลงที่ดินฉันอยู่ตรงไหน ชาวบ้านจะเริ่มเข้าใจ” รศ.ศิวพงศ์ย้ำ

เมื่อผังลงมาถึงระดับนี้ จึงค่อยนำเครื่องมือที่ประเทศไทยใช้อยู่แล้ว เช่น อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (FAR: Floor Area Ratio), อัตราส่วนพื้นที่ว่างต่อพื้นที่อาคารรวม (OSR: Open Space Ratio) และอัตราส่วนพื้นที่อาคารปกคลุมดิน (BCR: Building Coverage Ratio) มาใช้ให้เหมาะกับบริบทของแต่ละพื้นที่ รวมถึงอาจพิจารณาเครื่องมือใหม่อย่าง Land Value Capture หรือ การนำมูลค่าที่ดินที่เพิ่มขึ้นจากการพัฒนาเมืองกลับมาใช้ประโยชน์สาธารณะมากขึ้น

ผังระดับชุมชน เพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่สำคัญกว่าการกำหนดตัวเลข คือการทำให้คนในพื้นที่สามารถมองเห็นว่า เมืองรอบตัวเองจะเปลี่ยนไปอย่างไร จึงต้องมี “ผังระดับชุมชน” เพื่อให้สามารถลงรายละเอียดได้มากขึ้นตั้งแต่รูปแบบถนน อาคาร พื้นที่สาธารณะ ไปจนถึงระบบสาธารณูปโภค

รศ.ศิวพงษ์ อธิบายเพิ่มเติมว่า ในระดับชุมชน ชาวบ้านจะเห็นว่า หน้าบ้านฉันถนนจะมีรูปร่างหน้าตาแบบไหน ตึกหน้าตาเป็นอย่างไร มีสวนสาธารณะกี่แห่ง เดินไปได้ไหรือไม่ มีท่อน้ำขนาดเท่าไหร่ ทำให้การมีส่วนร่วม เปลี่ยนจากการมานั่งรับฟังนโยบายระดับใหญ่ มาเป็นการร่วมกันออกแบบพื้นที่ที่ตัวเองอาศัยอยู่ ดังนั้น การมีผังระดับชุมชนจะช่วยสะท้อนความต้องการของพื้นที่ ก่อนนำข้อมูลเหล่านั้นไปเชื่อมกับกรอบของผังระดับมหานคร ภาค และประเทศ

“เพราะคนที่รู้ดีที่สุดว่าชุมชนมีปัญหาอะไร อาจไม่ใช่เพียงนักผังเมืองหรือหน่วยงานรัฐ แต่คือคนที่เดินอยู่บนถนนเส้นนั้นทุกวัน คนที่รู้ว่าจุดไหนน้ำท่วม คนที่รู้ว่าพื้นที่ไหนไม่มีสวนให้เด็กเล่น หรือคนที่ต้องใช้ถนนเส้นเดิมเดินทางไปทำงานทุกเช้า” รศ.ศิวพงษ์ ระบุ

ทั้งนี้ ข้อเสนอเรื่องผังหลายระดับจึงไม่ได้หมายความว่า ผังระดับกรุงเทพมหานครไม่จำเป็น แต่ควรแบ่งบทบาทของผังแต่ละระดับให้ชัดเจน ผังระดับมหานครควรทำหน้าที่กำหนดทิศทางและกรอบใหญ่ ของเมือง เช่น ขอบเขตการขยายตัว พื้นที่เกษตรกรรม พื้นที่อนุรักษ์ โครงสร้างพื้นฐาน และระบบสาธารณูปโภค ขณะที่ผังระดับเขต และผังระดับชุมชนควรทำหน้าที่กำหนดรายละเอียดที่สอดคล้องกับบริบทของพื้นที่

แนวคิดนี้ต่างจากการวางผังแบบแบบบนลงล่าง (Top – down) ที่กำหนดกรอบจากส่วนกลางแล้วค่อยนำมารับฟังความคิดเห็นของประชาชนในภายหลัง เพราะผังเมืองแต่ละระดับควรมีกลุ่มคนที่เข้ามามีส่วนร่วมแตกต่างกัน ยิ่งผังลงรายละเอียดมากเท่าไร คนที่อยู่ในพื้นที่นั้นก็ควรมีบทบาทมากขึ้นเท่านั้น

“ผังอย่างระดับ กทม. 1:75,000 เนี่ย เป็นผังระดับใหญ่ ก็จะเชิญตัวแทนของชุมชน ตัวแทนของหน่วยงานภาครัฐ ตัวแทนของประชาชนไปฟังเสียง แต่ถ้าแผนระดับชุมชนเนี่ย ควรเชิญตัวชาวบ้านที่อยู่ในบริเวณนั้นเข้ามาร่วม” รศ.ศิวพงศ์กล่าว

ผังสีแบบเดิมไม่ตอบโจทย์เมือง

รศ.ศิวพงศ์ อธิบายต่ออีกว่า นอกจากปัญหาเรื่องความละเอียดของร่างผังเมืองแล้ว รูปแบบของผังเมืองกรุงเทพฯ ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ยังเป็นแบบแบ่งพื้นที่ตามสี (Euclidean Zoning) ซึ่งเป็นรูปแบบการแบ่งเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินแบบดั้งเดิม โดยกำหนดว่าพื้นที่แต่ละสีสามารถทำกิจกรรมอะไรได้บ้าง ปัญหาของผังเมืองในลักษณะนี้คือ การกำหนดพื้นที่ด้วยสีอาจไม่ได้สะท้อนศักยภาพและข้อจำกัดจริงของพื้นที่ทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นความสามารถของถนน ระบบขนส่ง ความจุของระบบระบายน้ำ หรือผลกระทบจากการพัฒนาที่มีต่อราคาที่ดิน

รศ.ศิวพงศ์ยกตัวอย่างว่า หากพื้นที่เกษตรกรรมถูกเปลี่ยนเป็นพื้นที่ที่สามารถพัฒนาได้มากขึ้น มูลค่าที่ดินก็อาจเพิ่มขึ้นหลายเท่า ทำให้การเปลี่ยนแปลงข้อกำหนดของผังเมืองไม่ได้กระทบเฉพาะรูปแบบการใช้ที่ดิน แต่ยังเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของพื้นที่ด้วย

ขณะเดียวกัน การกำหนดให้กิจกรรมบางประเภทเกิดขึ้นได้เฉพาะในพื้นที่บางสี อาจทำให้คนต้องเดินทางข้ามพื้นที่เพื่อเข้าถึงงาน บริการ หรือศูนย์การค้า ซึ่งอาจเพิ่มการพึ่งพารถยนต์

“ผังเมืองลักษณะนี้ในต่างประเทศเขาเริ่มที่จะยกเลิกแล้วนะ หลายแห่งปรับเปลี่ยรูปแบบ เพราะว่ามันเป็นผังที่ก่อให้เกิดปัญหา ก่อให้เกิดการเดินทางด้วยรถยนต์ ก่อให้เกิดทุนอสังหาริมทรัพย์เข้ามาตักตวงผลประโยชน์มากกว่าประโยชน์สาธารณะ” รศ.ศิวพงศ์ระบุ

ตัวอย่างการร่างผังเมืองในต่างประเทศ

เมื่อถามถึงแนวทางการจัดทำร่างผังเมืองของต่างประเทศ รศ.ศิวพงศ์ ยกตัวอย่าง รัฐฟลอริดา สหรัฐฯ ที่มีกฎหมายรองรับการจัดทำแผนระดับพื้นที่หรือเขต และแผนผังพื้นที่เฉพาะที่มีรายละเอียด (Detailed Specific Area Plan( ซึ่งทำให้การวางแผนสามารถแบ่งระดับจากกรอบการพัฒนาขนาดใหญ่ลงมาสู่รายละเอียดของพื้นที่ได้ ขณะที่รัฐแมริแลนด์ก็มีทั้งแผนระดับพื้นที่หรือเขต แผนผังระดับชุมชน (Community Plan) และแผนผังระดับย่าน (Neighborhood Plan)

แนวทางเหล่านี้สะท้อนว่า การวางผังเมืองไม่จำเป็นต้องพึ่งพาผังระดับเดียว แต่สามารถแบ่งหน้าที่ระหว่าง ผังที่กำหนดภาพใหญ่ กับ ผังที่ลงรายละเอียดพื้นที่ เพื่อให้การพัฒนาเมืองสอดคล้องกับบริบทจริงมากขึ้น

ขณะที่ ไมอามี ซึ่งเป็นเมืองหนึ่งในรัฐฟลอริด้า ประเทศสหรัฐอเมริกา แม้จะมีขนาดเล็กกว่ากรุงเทพฯ มาก แต่กระบวนการวางผังเมืองมีการประชุมรับฟังความคิดเห็นมากกว่า 500 ครั้ง มีการลงไปรับฟังความคิดเห็นในระดับเขต และใช้เวลาประมาณ 8 ปี เพื่อให้ได้ร่างผังเมืองที่ตอบโจทย์ประชาชนอย่างแท้จริง

สำหรับ รศ.ศิวพงศ์ บทเรียนสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่ว่าไทยต้องใช้เวลาเท่ากันหรือจัดประชุมจำนวนเท่ากัน แต่คือ การทำผังเมืองที่ดีต้องใช้เวลาในการลงรายละเอียดและสร้างการมีส่วนร่วมอย่างจริงจัง

ผังเมืองที่ดี ต้องเห็นทั้ง “เมือง” และ “คน”

ท้ายที่สุด รศ.ศิวพงศ์ ย้ำว่า หัวใจสำคัญคือการทำให้ ผังแต่ละระดับทำหน้าที่ของตัวเอง และเชื่อมโยงกัน ผังระดับมหานครยังจำเป็นสำหรับการกำหนดทิศทางใหญ่ แต่ไม่ควรลงรายละเอียดจนกลายเป็นการควบคุมทุกพื้นที่ ขณะที่ผังระดับเขตและชุมชนควรเข้ามารับช่วงต่อในรายละเอียดที่ต้องอาศัยความเข้าใจบริบทเฉพาะพื้นที่ และควรเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการออกแบบมากขึ้น

“ผังระดับบนก็ไม่ต้องควบคุมจนละเอียดเกินไป แล้วปล่อยให้ผังในระดับล่างที่มีรายละเอียดควบคุม ซึ่งมันเปลี่ยนแปลงได้ง่ายกว่า กระทบได้น้อยกว่าด้วย” รศ.ศิวพงศ์ ระบุ

นี่อาจเป็นโจทย์สำคัญของการปฏิรูปผังเมืองไทย จากการวางผังแบบบนลงล่าง (Top-down) ไปสู่ระบบล่างขึ้นบน (Bottom-up) ที่ให้ชาวบ้าน ชุมชน และผู้ที่อยู่อาศัยจริงได้เข้ามามีบทบาทมากขึ้น และทำให้คำว่า “การมีส่วนร่วมของประชาชน” ไม่ได้หมายถึงเพียงการมารับฟังความคิดเห็น แต่หมายถึง การร่วมกันออกแบบเมืองที่ตัวเองต้องอยู่กับมันไปอีกหลายสิบปี