ภาษีที่เราจ่ายถูกนำไปใช้อย่างไร? สำรวจวิธีที่หลายประเทศกันรายได้ ใช้ ภาษีเพื่อสาธารณะ ประโยชน์ พร้อมดู 4 กลไกของไทยและคำถามเมื่อวิธีจัดสรรเงินกำลังเปลี่ยน
เงินที่เราจ่ายให้รัฐในแต่ละวัน ไม่ว่าจะอยู่ในรูปภาษีจากการซื้อสินค้าและบริการ ภาษีสุราและยาสูบ หรือรายได้จากกิจกรรมบางประเภท ล้วนถูกนำไปใช้กับเรื่องใกล้ตัวกว่าที่คิด ตั้งแต่การสร้างเสริมสุขภาพ การดูแลผู้สูงอายุ การพัฒนากีฬา ไปจนถึงการสร้างสื่อสาธารณะที่ประชาชนเข้าถึงได้โดยไม่ต้องจ่ายค่าสมาชิกโดยตรง คำถามจึงไม่ใช่แค่ “เราเสียภาษีไปเท่าไร” แต่คือ “เงินเหล่านั้นถูกออกแบบให้กลับมาสร้างประโยชน์อะไรให้กับประชาชนบ้าง”
ในหลายประเทศ รัฐจึงเลือกกันรายได้บางส่วนไว้สำหรับภารกิจเฉพาะ หรือใช้ ภาษีเพื่อสาธารณะ ประโยชน์ แทนที่จะนำเงินทั้งหมดไปรวมอยู่ในงบประมาณก้อนเดียว วิธีคิดนี้มีทั้งเหตุผลเรื่องการทำให้ภารกิจสำคัญมีเงินรองรับอย่างต่อเนื่อง และโจทย์เรื่องความโปร่งใส การตรวจสอบ และความยืดหยุ่นในการบริหารงบประมาณ ประเทศไทยเองมีกลไกเช่นนี้อยู่แล้ว แต่กำลังเกิดคำถามสำคัญว่า เมื่อวิธีจัดสรรเงินเปลี่ยนไป ประชาชนจะยังได้รับประโยชน์จากเงินที่ตัวเองจ่ายให้รัฐอย่างไร และใครควรเป็นคนกำหนดปลายทางของเงินเหล่านั้น
จากภาษี สู่กองทุนเพื่อประโยชน์สาธารณะ
ปัจจุบัน หลายประเทศ มีรูปแบบที่รัฐจัดเก็บรายได้จากภาษีบางประเภท แล้วกันเงินส่วนหนึ่งเข้าสู่กองทุนที่มีภารกิจเฉพาะ เงินจึงไม่ได้เข้าไปปะปนกับงบประมาณทุกประเภท แต่ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้าว่าจะนำไปใช้กับเรื่องใด ตัวอย่างเช่น สหรัฐอเมริกา มีการกันรายได้จากภาษีเชื้อเพลิงส่วนหนึ่งเข้าสู่ Highway Trust Fund (กองทุนเพื่อทางหลวง) เพื่อนำไปใช้กับโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคม
ข้อดีสำคัญของการกำหนดแหล่งรายได้ลักษณะนี้คือ ทำให้ภารกิจที่ต้องลงทุนต่อเนื่องมีทรัพยากรค่อนข้างแน่นอน และสามารถวางแผนงานระยะยาวได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง หากกันเงินไว้เฉพาะกิจมากเกินไปก็อาจทำให้งบประมาณของรัฐขาดความยืดหยุ่น หรือเกิดคำถามว่าเงินที่กันไว้นั้นยังตอบโจทย์สังคมในปัจจุบันหรือไม่ ดังนั้น ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่แค่ “กันเงินหรือไม่กันเงิน” แต่คือ ออกแบบกลไกอย่างไรให้เงินมีเป้าหมายชัด ใช้ได้ต่อเนื่อง และยังตรวจสอบได้
รายได้จากกิจกรรมเฉพาะ สู่องค์กรเพื่อประโยชน์สาธารณะ
อีกแบบที่น่าสนใจคือ การนำรายได้จากกิจกรรมบางประเภทที่รัฐต้องการกำกับดูแล มาใช้สนับสนุนภารกิจเพื่อสังคม ตัวอย่างหนึ่งที่น่าสนใจคือ สวิตเซอร์แลนด์ ซึ่งกำหนดให้รายได้จากการพนันส่วนหนึ่งถูกนำไปใช้กับประกันสังคม รวมถึงกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะ เช่น กีฬา วัฒนธรรม และงานสังคม
ข้อมูลของสำนักงานยุติธรรมแห่งสวิตเซอร์แลนด์ระบุว่า เงินจากคาสิโนและลอตเตอรี่เกือบ 1 พันล้านฟรังก์สวิสต่อปี คิดเป็นประมาณ 4 หมื่นล้านบาท ถูกนำไปใช้กับประกันสังคมและองค์กรหรือโครงการเพื่อประโยชน์สาธารณะ ปลายทางของเงินไม่ได้มีเพียงกิจกรรมขนาดใหญ่ แต่รวมถึงโครงการกีฬาเยาวชน สวนธรรมชาติ พิพิธภัณฑ์ และงานอนุรักษ์ธรรมชาติด้วย
กลไกนี้จึงน่าสนใจตรงที่ รายได้จากกิจกรรมที่รัฐอนุญาตและกำกับดูแล ถูกนำกลับไปสร้างประโยชน์ให้สังคมในอีกด้านหนึ่ง พูดง่าย ๆ คือ เงินไม่ได้จบอยู่แค่ในระบบรายได้ของรัฐ แต่ถูกออกแบบให้มี “ทางกลับ” ไปสู่กิจกรรมที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน
เงินจากภาษีหรือค่าธรรมเนียม สู่ประโยชน์สาธารณะระดับโลก
แต่สำหรับเรื่องสุขภาพ เป็นปัญหาใหญ่เกินกว่าที่ประเทศใดประเทศหนึ่งจะแก้ได้ลำพัง จึงเป็นที่มาของ องค์กรระหว่างประเทศด้านการจัดหาเงินทุนเพื่อสุขภาพโลก หรือ UNITAID ซึ่งก่อตั้งขึ้นในปี 2006 โดยมีฝรั่งเศส บราซิล ชิลี นอร์เวย์ และสหราชอาณาจักรเป็นผู้ริเริ่ม “เงินสมทบเพื่อความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกัน (solidarity levy)” จุดเด่น คือการนำรายได้ที่จัดเก็บจากตั๋วเครื่องบินในบางประเทศ มาใช้สนับสนุนการเข้าถึงนวัตกรรมด้านสุขภาพในประเทศรายได้ต่ำและปานกลาง แทนที่จะมองว่าเงินจากตั๋วเครื่องบินเป็นเพียงรายได้ของประเทศ แนวคิดนี้มองว่า การเดินทางระหว่างประเทศสามารถมีส่วนช่วยแก้ปัญหาสาธารณสุขที่เกิดขึ้นทั่วโลกได้
ตลอดช่วงที่ผ่านมา UNITAID ระบุว่า เงินทุนมากกว่าสองในสามขององค์กรมีที่มาจากกลไกเงินสมทบลักษณะนี้ และช่วยให้ประชาชนมากกว่า 300 ล้านคน เข้าถึงนวัตกรรมด้านสุขภาพ นี่จึงเป็นอีกโมเดลหนึ่งของการ “กันเงิน” ที่น่าสนใจ เพราะผู้จ่ายเงินอาจไม่ได้รับบริการกลับมาโดยตรง แต่เงินถูกเปลี่ยนเป็น Global Public Good (ประโยชน์สาธารณะระดับโลก)
รัฐลดภาษีบางส่วน ให้ประชาชนเลือกปลายทาง เพื่อใช้กับโครงการสาธารณะ
นอกจากนี้ ประเทศบราซิลใช้ระบบ มาตรการจูงใจทางภาษี (Tax Incentive) เปิดให้ประชาชนและภาคธุรกิจนำเงินภาษีบางส่วนไปสนับสนุนกองทุนหรือโครงการที่ได้รับอนุมัติ เช่น สิทธิเด็กและเยาวชน ผู้สูงอายุ วัฒนธรรม กีฬา สุขภาพ และการรีไซเคิล แทนที่จะให้ “รัฐเป็นคนกำหนดปลายทางของเงิน” เพื่อเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น
ตัวอย่างเช่น ในการยื่นภาษี บุคคลธรรมดาสามารถจัดสรรภาษีที่ต้องชำระบางส่วนไปยังกองทุนด้านเด็กและเยาวชน หรือกองทุนผู้สูงอายุได้ตามสัดส่วนที่กฎหมายกำหนด หลักคิดสำคัญคือ ประชาชนไม่ต้องจ่ายภาษีเพิ่ม แต่เป็นการเปิดให้ผู้เสียภาษีเลือกว่าภาษีบางส่วนที่ต้องจ่ายอยู่แล้วจะถูกนำไปสนับสนุนภารกิจสาธารณะใด
ระบบนี้จึงเปลี่ยนคำถามจาก “รัฐจะเอาเงินไปทำอะไร?” มาเป็น “ประชาชนอยากให้เงินภาษีบางส่วนของตัวเองไปสร้างประโยชน์อะไร?” อย่างไรก็ตาม โมเดลนี้ก็มีโจทย์เรื่องการกำกับโครงการ การตรวจสอบ และความเท่าเทียม เพราะหากออกแบบไม่ดี เงินอาจไหลไปยังโครงการที่มีศักยภาพในการระดมทุนมากกว่าโครงการที่มีความจำเป็นสูง
ไม่ได้กันภาษีโดยตรง แต่ใช้ “คำมั่นระยะยาว” ระดมเงินเพื่อประโยชน์สาธารณะ
อีกกลไกหนึ่งที่น่าสนใจ แม้จะไม่ใช่การกันรายได้จากภาษีไว้โดยตรง แต่เป็นการให้คำมั่นว่าจะสนับสนุนเงินในระยะยาวของรัฐบาลหลายประเทศ มาใช้เป็นหลักในการระดมทุน ตัวอย่างคือ กองทุนระหว่างประเทศเพื่อการจัดหาเงินทุนด้านวัคซีน (International Finance Facility for Immunisation: IFFIm) ซึ่งทำงานร่วมกับ พันธมิตรเพื่อวัคซีน (Gavi) โดยประเทศผู้สนับสนุนให้คำมั่นว่าจะจัดสรรเงินในอนาคต จากนั้นกองทุนสามารถนำคำมั่นดังกล่าวมาใช้ระดมเงินก้อนใหญ่ผ่านตลาดการเงิน เพื่อนำมาใช้สนับสนุนการจัดซื้อและจัดส่งวัคซีนได้เร็วขึ้น
หลักคิดง่าย ๆ คือ นำเงินที่จะได้รับในอนาคตมาใช้แก้ปัญหาในวันนี้ เงินที่ระดมได้ถูกนำไปสนับสนุนโครงการสร้างภูมิคุ้มกันและวัคซีน โดยเฉพาะในประเทศที่มีทรัพยากรจำกัด และในปี 2569 กองทุนดังกล่าวระดมเงินได้ 1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ประมาณ 3.3 หมื่นล้านบาท ผ่านการออกตราสารทางการเงินเพื่อสนับสนุนงานด้านวัคซีน กลไกนี้จึงสะท้อนว่า การสร้างประโยชน์สาธารณะไม่จำเป็นต้องอาศัยเพียงการกันเงินภาษีไว้โดยเฉพาะ แต่ยังสามารถออกแบบวิธีระดมทุนให้ เงินที่สังคมจะมีในอนาคต ถูกนำมาเร่งสร้างประโยชน์ให้ประชาชนได้ตั้งแต่วันนี้
ภาษีบาป สู่ 4 ภารกิจสาธารณะของไทย เมื่อเงินที่กันไว้กำลังถูกตั้งคำถาม
สำหรับประเทศไทย มีประสบการณ์กับการกำหนดแหล่งรายได้เพื่อภารกิจเฉพาะอยู่ ที่เห็นได้ชัดคือรายได้จาก ภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบ ซึ่งถูกนำมาเป็นแหล่งรายได้ของหน่วยงานและกองทุนที่มีภารกิจเฉพาะ 4 กลไก ได้แก่
สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ได้รับเงินบำรุงในอัตรา 2% ของภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบ เพื่อนำไปสนับสนุนงานสร้างเสริมสุขภาพและลดปัจจัยเสี่ยงทางสุขภาพ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ได้รับเงินในอัตรา 2% เพื่อนำไปสนับสนุนการพัฒนากีฬา นักกีฬา และโครงสร้างพื้นฐานด้านกีฬา กองทุนผู้สูงอายุ ได้รับเงินในอัตรา 2% แต่กำหนดเพดานไว้ไม่เกิน 4,000 ล้านบาทต่อปี เพื่อใช้สนับสนุนภารกิจด้านผู้สูงอายุ และ องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย หรือ ไทยพีบีเอส (ThaiPBS) ได้รับเงินบำรุงในอัตรา 1.5% โดยกำหนดเพดานไม่เกิน 2,000 ล้านบาทต่อปี เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของสื่อสาธารณะ
ทั้ง 4 กลไกจึงมีจุดร่วมสำคัญ คือ นำรายได้จากแหล่งเดียวกันมาออกแบบให้มีปลายทางเฉพาะ และแยกออกจากการจัดสรรงบประมาณประจำปีตามระบบราชการทั่วไป
แต่ในปี 2569 กลไกเหล่านี้กำลังกลับมาเป็นประเด็นถกเถียงอีกครั้ง จากข้อเสนอให้เปลี่ยนแหล่งเงินจากระบบเงินบำรุงที่กำหนดไว้โดยตรง ไปเป็นการจัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่ายประจำปีทำให้หลายภาคส่วนตั้งของสังเกตว่า เมื่อเปลี่ยนวิธีจัดสรรเงินแล้ว ความต่อเนื่องของภารกิจจะเปลี่ยนหรือไม่ หน่วยงานจะมีความเป็นอิสระในการทำงานมากน้อยแค่ไหน และประชาชนจะยังมั่นใจได้อย่างไรว่าเงินที่จัดเก็บจากสังคมจะถูกนำกลับมาใช้เพื่อภารกิจที่กฎหมายกำหนดอย่างมีประสิทธิภาพ
ท้ายที่สุดแล้ว สิ่งที่รัฐบาลต้องทำอาจไม่ใช่การเปลี่ยนแหล่งทุนงบประมาณขององค์กรเหล่านี้ แต่เป็นการตอคำถามที่ว่า เราจะออกแบบระบบการเงินสาธารณะอย่างไร เพื่อให้ภารกิจที่สังคมเห็นว่าสำคัญสามารถเดินต่อได้อย่างต่อเนื่อง และในขณะเดียวกันก็ต้องเปิดให้ประชาชนตรวจสอบได้ว่าเงินนั้นถูกใช้คุ้มค่าเพียงใด
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง
