ข้อเสนอนโยบายสภาองค์กรของผู้บริโภคกรณีการสร้างอาคารสูงในซอยแคบที่ขัดต่อกฎหมาย
สถานการณ์
กรุงเทพมหานครเป็นเมืองหลวงขนาดใหญ่ที่มีการขยายตัวของเมืองและเกิดการพัฒนาเมืองในทุกทิศทางให้มีความทันสมัยรองรับการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจและสังคมเมืองอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ราคาที่ดินมีการปรับตัวสูงขึ้น จากธุรกิจอสังหาริมทรัพย์แนวราบที่มีราคาสูงได้ถูกปรับเปลี่ยนรูปแบบเป็นธุรกิจประเภทแนวดิ่งหรืออาคารชุดคอนโดมิเนียมที่ขยายพื้นที่ใจกลางเมืองตลอดจนแนวเส้นทางรถไฟฟ้าทุกเส้นทาง เพื่อการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างคุ้มค่า และตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคได้เป็นจำนวนมาก อย่างไรก็ตามการก่อสร้างอาคารสูงหลายแห่งต่างสร้างผลกระทบต่อผู้อยู่อาศัยข้างเคียงทั้งช่วงขณะก่อสร้าง และหลังจากก่อสร้างอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จนนำมาซึ่งปัญหาการร้องเรียน ฟ้องร้องเป็นคดีความต่อศาลยุติธรรมและศาลปกครองในหลายคดี
ขณะที่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐมีการออกกฎหมายหลายฉบับ เพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารสูง และลดผลกระทบการอยู่อาศัยของประชาชนในบริเวณโดยรอบเพื่อให้สามารถอยู่อาศัยร่วมกันได้โดยปกติทั้งในแง่การควบคุมเรื่องของ “เสียง” ที่ไม่ให้เสียงดังเกินไปจนเป็นการรบกวนผู้ที่อาศัยในบริเวณโดยรอบพื้นที่ก่อสร้าง เรื่องของ “เวลา” ในการก่อสร้าง ที่มีข้อกำหนดในเรื่องเวลาที่อนุญาตให้ดำเนินการ อาทิเช่น ในการก่อสร้างรากฐานของอาคาร อนุญาตให้ดำเนินการได้เฉพาะในเวลาที่พระอาทิตย์ยังไม่ตกเท่านั้น หากต้องการทำงานในเวลาค่ำหรือกลางคืนจะต้องได้รับหนังสืออนุญาตจากทางหน่วยงานราชการก่อน จึงจะสามารถดำเนินการได้ การจัดสรร “พื้นที่” ในการก่อสร้างอาคารสูง ซึ่งมีข้อกำหนดว่า ห้ามล้ำเขตไปยังที่ดินของผู้อื่นหรือที่ดินสาธารณะ เว้นแต่ได้รับการยินยอมจากเจ้าของที่ ในกรณีเป็นที่ดินส่วนบุคล แต่หากเป็นพื้นที่สาธารณะ ก็ต้องได้รับการอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น เป็นต้น
จากการติดตามสถานการณ์ปัญหาร้องเรียนเกี่ยวกับการสร้างอาคารสูงโดยสภาองค์กรของผู้บริโภคร่วมกับเครือข่ายองค์กรผู้บริโภคทั่วประเทศ พบว่า มีเรื่องร้องเรียนของผู้บริโภคหลายประการ เช่น การก่อสร้างล่าช้า สร้างไม่เป็นไปตามโฆษณา ไม่คืนเงินดาวน์ริบเงินจองเงินทำสัญญา ระบบสาธารณูปโภคไม่มีประสิทธิภาพ ที่จอดรถไม่เพียงพอ รวมถึงปัญหาที่เกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารไม่ตรงตามแบบที่ขออนุญาต ดำเนินการก่อสร้างโดยยังไม่ผ่านรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือ การสร้างโดยไม่เว้นระยะร่นหรือระยะห่างตามกฎหมาย บดบังทัศนียภาพของบ้านเรือน มีการต่อเติมโดยผิดกฎหมาย การตอกเสาเข็มจนสร้างความสั่นสะเทือนจนบ้านข้างเคียงร้าว ทรุด ผนังอาคารร้าว ซึ่งทั้งหมดล้วนเป็นปัญหาหลักที่เกิดขึ้นทั้งสิ้นและส่งผลต่อการดำรงชีวิตของประชาชนผู้บริโภคในหลายด้าน
อย่างไรก็ดี แม้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ที่บังคับใช้ในการบริหารจัดการอาคารสูงจะมีการแก้ไขโดยออกเป็นกฎกระทรวงเพื่อบังคับใช้กับการสร้างอาคารสูง แต่ในมาตรา 39 ทวิ ของกฎหมายดังกล่าวซึ่งระบุว่า ผู้ใดจะก่อสร้างอาคาร ดัดแปลง หรือรื้อถอนอาคาร โดยไม่ยื่นคำขอรับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นก็ได้ โดยการแจ้งต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามแบบที่คณะกรรมการควบคุมอาคารกำหนด พร้อมด้วยเอกสารและหลักฐานตามที่ระบุไว้ในแบบดังกล่าวโดยต้องแจ้งข้อมูลและยื่นเอกสารและหลักฐานโดยมีรายละเอียดตามที่กฎหมายนี้กำหนด ทำให้สามารถสร้างอาคารได้โดยไม่ต้องผ่านการรับรองจากหน่วยงานและอนุญาตให้ผู้ประกอบการสามารถดำเนินการสร้างอาคารได้หลังจากได้รับการรับรองจากบุคคลผู้ประกอบอาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมระดับวุฒิสถาปนิกตามกฎหมายว่าด้วยสถาปนิก และผู้รับผิดชอบงานออกแบบและคำนวณอาคารต้องเป็นผู้ได้รับใบอนุญาตให้เป็นผู้ประกอบวิชาชีพวิศวกรรมควบคุมระกับวุฒิวิศวกรเท่านั้น
นอกจากนี้การก่อสร้างอาคารในหลายพื้นที่ทำโดยมีการทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายจึงเป็นปัจจัยสำคัญให้อาคารในหลายพื้นที่สร้างอย่างไม่ถูกต้องและส่งผลกระทบต่อประชาชนผู้บริโภคในหลายชุมชนทั้งในเรื่องของการสร้างอาคารบังแดด บังลม และเรื่องหลักที่เป็นประเด็นปัญหาสำคัญคือเรื่องของความปลอดภัยด้านอัคคีภัย อันเป็นผลมาจากความกว้างถนนและทางเข้าออกที่ไม่เพียงพอต่อการสัญจรของรถดับเพลิง ซึ่งเป็นปัญหาจากการที่หน่วยงานมีอำนาจไม่เพียงพอ โดยคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมถูกว่าจ้างโดยผู้ประกอบการโดยตรง จึงสร้างความไม่โปร่งใสในการดำเนินการขออนุญาต EIA
จากประเด็นปัญหาดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าการขอ EIA จากหน่วยงานต่าง ๆ เป็นไปอย่างไม่ถูกต้องตามหลักการและไม่โปร่งใส ในหลายประการ ได้แก่
- ปัญหาของการขอ EIA ในเรื่องของกระบวนการในการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม เช่น การพยายามหลีกเลี่ยงด้วยการลดขนาดโครงการเพียงเล็กน้อยเพื่อทำให้โครงการไม่เข้าเกณฑ์ที่ต้องจัดทำรายงาน EIA
- การกำหนดประเภทโครงการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA มีความล่าช้าไม่ทันต่อสถานการณ์ในปัจจุบัน เช่น เรื่องของการจัดทำ EIA โดยไม่คำนึงถึงเรื่องของ โรคอุบัติใหม่ หรือฝุ่น PM 2.5 จึงเกิดความขัดแย้งตามมาในภายหลังในเรื่องของสิ่งแวดล้อมและความหนาแน่นรอบอาคาร
- ประชาชนขาดการมีส่วนร่วมในการจัดทำรายงาน EIA หรือหากประชาชนได้เข้าไปมีส่วนร่วม เวทีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็มักจะเป็นเวทีเพื่อสร้างความชอบธรรมต่อสาธารณชนเท่านั้น แต่ในความเป็นจริงในการดำเนินโครงการ หากประชาชนมีคำถาม ข้อคิดเห็นหรือข้อสงสัยต่อโครงการ ผู้จัดมักปิดกั้นการมีส่วนร่วมและรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมมักจะถูกเปิดเผยต่อเมื่อโครงการได้รับอนุมัติแล้วเท่านั้น สมาชิกชุมชนที่ได้รับผลกระทบมักไม่มีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อร่างรายงาน EIA ทำให้อาจเกิดการต่อต้านหรือไม่ยอมรับโครงการในภายหลัง
- การตรวจสอบการปฏิบัติตามเงื่อนไขในรายงาน EIA เกิดปัญหาเพราะไม่มีกลไกที่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากหลายปัจจัย เช่น หน่วยงานผู้ให้อนุญาตไม่มีความพร้อม ขาดความรู้ความชำนาญการ และไม่มีเครื่องมือในการประเมินหรือตรวจสอบได้ว่ามีการดำเนินการตามมาตรการป้องกันผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามที่ระบุไว้ในรายงาน EIA
- ปัญหาองค์กรที่เกี่ยวข้องในกระบวนการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม อาทิ คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งส่วนใหญ่มาจากภาคการเมือง อาจขาดความเป็นกลางในการพิจารณารายงาน EIA ของโครงการหรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ เพราะคณะกรรมการฯ ย่อมต้องผลักดันโครงการหรือกิจการต่าง ๆ ให้เป็นไปตามนโยบายของคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นหลัก ขณะที่องค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพก็ทำหน้าที่เพียงให้ความเห็นประกอบต่อรายงาน EIA จึงเป็นการให้ความเห็นที่ไม่มีผลอย่างใดต่อการพิจารณารายงาน เนื่องจากได้ผ่านขั้นตอนกระบวนการการพิจารณาโดยคณะกรรมการผู้เชี่ยวชาญ (คชก.) มาแล้ว ส่วน คชก.ก็มีข้อจำกัดในการพิจารณารายงาน EIA ในด้านข้อมูล และการตรวจสอบข้อมูลในรายงาน EIA เพราะแต่ละโครงการมีประเด็นในการศึกษาหลากหลาย และข้อจำกัดด้านเวลา โดย คชก. ต้องพิจารณารายงาน EIA ภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด มิฉะนั้นจะถือว่า คชก. ได้ให้ความเห็นชอบกับรายงานดังกล่าวแล้ว ดังนั้นแม้ว่ากรอบเวลาในการพิจารณาจะมีผลดีเพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการทราบผลพิจารณา แต่ก็มีข้อเสียต่อผู้ขออนุญาต
จากสถานการณ์ปัญหาข้างต้นการขอ ที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือ เป็นเท็จจะส่งผลกระทบต่อประชาชนและผู้บริโภคทั้งที่อยู่ภายในอาคารและชุมชนบริเวณใกล้เคียง ทั้งในเรื่องของสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัย เป็นเหตุให้เกิดปัญหาข้อร้องเรียนตามมาในหลายกรณี อาทิ
1. การก่อสร้างอาคารสูงที่ขัดต่อกฎหมายพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ ศ 2522 ตามกฎกระทรวงฉบับที่ พ ศ กรณีก่อสร้างอาคารสูงเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดในซอยที่มีความกว้างเขตทางสาธารณะไม่เกิน เมตรตลอดแนว เช่น โครงการ ซอยร่วมฤดี ที่ปัจจุบันอยู่ระหว่างการดำเนินการตามคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดของกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีคำพิพากษาตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2557
2. การก่อสร้างอาคารสูงที่ขัดต่อกฎหมายพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 55 (พ.ศ. 2543) และผลกระทบต่อจากการขออนุญาต ที่เข้าข่ายการจัดทำที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย เช่น โครงการเอส ประดิพัทธ์ (ประดิพัทธ์ 21-23) , ชุมชนพหลโยธิน 37 , ชุมชนรัชดา 44
3. การก่อสร้างอาคารสูงขนาดใหญ่ กรณีโครงการแอชตัน อโศก ที่มีลักษณะเป็นอาคารสูง และมีการขออนุญาตสร้างอาคารไม่เป็นไปตามขั้นตอนและกฎหมายในประเด็นการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืน ซึ่งเป็นพันธะที่จะต้องใช้ที่ดินนั้นเพื่อประโยชน์สำหรับการดำเนินกิจการตามวัตถุประสงค์
จากปัญหาที่กล่าวมา สภาผู้บริโภคเห็นว่าการอนุญาตสร้างอาคารที่เป็นไปอย่างไม่ถูกต้องตามขั้นตอนทางกฎหมาย และหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบ มิได้เข้ามามีบทบาทในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างแท้จริง ทำให้ปัญหาไม่ได้รับการแก้ไขและเป็นปัญหาเรื้อรังและไม่สิ้นสุด
อีกทั้งปัญหาดังกล่าวยังสะท้อนถึงแนวคิดการดำเนินการจัดทำผังเมืองที่กำลังมีการดำเนินการจัดทำอยู่ คือ ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร (ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 4) ที่มุ่งเน้นไปที่เรื่องการทำเมืองให้มีความหนาแน่นมากยิ่งขึ้นในหลายมาตรการ เช่น มาตรการส่งเสริมการพัฒนาด้วยการเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (หรือมาตรการโอนสิทธิ์การพัฒนา (Right: TDR) ที่ล้วนแล้วแต่ให้ประโยชน์แก่ผู้ประกอบการในการจัดสรรอาคารให้สามารถสร้างผลประกอบการได้มากขึ้น แต่มิได้คำนึงถึงผลเสียที่อาจกระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชนผู้บริโภค ทั้งในเรื่องของสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัย
การดำเนินงาน
วันที่ 17 สิงหาคม 2566 สภาองค์กรของผู้บริโภค โดยฝ่ายนโยบายและนวัตดรรม ได้จัดทำข้อเสนอต่อหน่วยงานท้องถิ่น (กทม.) เพื่อเสนอแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคที่ได้รับผลกระทบจากการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ ที่อาจส่งผลกระทบทั้งในเรื่องวิถีชีวิต สุขภาวะ การจราจรกรณีที่จอดรถในคอนโดไม่เพียงพอ รวมไปถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นกรณีเกิดเหตุเพลิงไหม้
ข้อเสนอของสภาองค์กรของผู้บริโภค
- ขอให้กรุงเทพมหานคร เร่งรัด ติดตาม ให้มีการชดเชยเยียวยาความเสียหายแก่ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบทั้งหมดโดยเร็ว
- ขอให้กรุงเทพมหานครเข้มงวดในการบังคับใช้กฎหมาย เร่งดำเนินการตามมาตรา ๔๑ ของพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 เพื่อให้เกิดการดำเนินการให้ถูกต้องภายใน ๓๐ วัน โดยให้เจ้าของโครงการปรับปรุงให้ถูกต้องตามกฎหมายโดยจะต้องหาทางเข้า-ออก ให้เป็นไปตามกฎหมายกำหนด หรือ ปรับปรุงอาคารให้มีความสูงที่สอดคล้องกับทางเข้า-ออกปัจจุบันที่มีอยู่ และหากไม่สามารถดำเนินการได้ภายในระยะเวลา 30 วัน กรุงเทพมหานครไม่ควรพิจารณาขยายระยะเวลา และควรปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายเร่งดำเนินการออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างผิดกฎหมายโดยเร็ว เพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค
- ขอให้กรุงเทพมหานครจัดตั้งคณะทำงานร่วมกับสภาองค์กรของผู้บริโภคและผู้เชี่ยวชาญในการทบทวนการใช้หรือการมีอยู่ของมาตรา 39 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เพื่อให้การสร้างอาคารต้องผ่านการอนุญาตจากหน่วยงานผู้มีความรับผิดชอบในการควบคุม กำกับดูแลการก่อสร้างอาคารให้เป็นไปตามมาตรฐานเดียวกัน และมีผู้รับผิดชอบในการอนุญาตการสร้างอาคารอย่างชัดเจน
- ขอให้กรุงเทพมหานครดำเนินการรวบรวมฐานข้อมูล ( Data) ซอยแคบและปริมาณที่อยู่อาศัยโดยรอบ เพื่อเป็นข้อมูลสำหรับประชาชน รวมถึงภาครัฐในการติดตามตรวจสอบการดำเนินโครงการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ต่าง ๆ และเป็นข้อมูลสำหรับผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ในการวิเคราะห์ข้อมูล ตลอดจนช่วยให้สามารถดำเนินการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย
- ข้อเสนอด้านการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA)
5.1 ขอให้กรุงเทพมหานครพิจารณาจัดตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจร่วมกับสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในการพิจารณาจัดตั้งกองทุน เป็นกองทุนอิสระโดยมีคณะกรรมการจากกระบวนการสรรหาผู้เชี่ยวชาญจาก ภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชนเพื่อให้เกิดความเป็นกลางในการพิจารณาและประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม เนื่องจากปัจจุบันผู้ประกอบการจ้างเอกชนในการดำเนินการจัดทำ ซึ่งอาจเกิดความไม่เป็นกลางในการดำเนินการได้ โดยให้เก็บค่าธรรมเนียมจากผู้ประกอบการเข้ากองทุน สำหรับการใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการพิจารณา
5.2 ขอให้กรุงเทพมหานครพิจารณาจัดตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจร่วมกับสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม เพื่อเพิ่มและกระจายอำนาจในการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม ( รวมไปถึงการตรวจสอบทุกขั้นตอน ตั้งแต่ขั้นตอนก่อนการอนุมัติไปจนถึงโครงการดำเนินการสร้างอาคารเสร็จสมบูรณ์
5.3 ขอให้เพิ่มกระบวนการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามรายงาน โดยให้สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมหรือคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม มีอำนาจในการคัดเลือกและแต่งตั้งบริษัทที่ปรึกษาซึ่งไม่มีส่วนได้เสียกับโครงการทำหน้าที่ผู้ตรวจสอบภายนอก
5.4 ขอให้ทบทวนขั้นตอนและมาตรการ การจัดการข้อร้องเรียนของกรุงเทพมหานคร ในกรณีที่เกิดปัญหาหรือข้อพิพาทจากการสร้างอาคารที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายให้เป็นไปด้วยความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ บรรเทาหรือลดความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับทั้งผู้ร้องและผู้ถูกร้อง ขณะที่โครงการยังไม่ถูกระงับการก่อสร้างหรือถูกระงับการก่อสร้าง - ขอให้ทบทวนขั้นตอนและวิธีการของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในขออนุญาตสร้างอาคารและขอ ให้เพิ่มกระบวนการตรวจสอบจากประชาชนโดยให้มีการทำประชาพิจารณ์มากขึ้นในการรับฟังความเห็นอย่างครบถ้วนรอบด้าน เพื่อลดข้อพิพาทและปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตอย่างยั่งยืน
ความคืบหน้า
มีการลงพื้นที่สำรวจโครงการที่เกิดข้อร้องเรียนเข้ามาที่สภาผู้บรีโภคเมื่อวันที่ 30 สิงหาคม 2566 เพื่อสำรวจสภาพปัญหา และลักษณะทางกายภาพของชุมชน
