ข้อเสนอนโยบาย กรณีการสร้างอาคารสูงในซอยแคบที่ขัดต่อกฎหมาย

สถานการณ์

สถานการณ์ปัญหาและผลกระทบต่อผู้บริโภค กรุงเทพมหานครเป็นเมืองหลวงขนาดใหญ่ที่มีการขยายตัวของเมืองและเกิดการพัฒนาเมืองในทุกทิศทางให้มีความทันสมัยรองรับการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจและสังคมเมืองอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ราคาที่ดินมีการปรับตัวสูงขึ้น จากธุรกิจอสังหาริมทรัพย์แนวราบที่มีราคาสูงได้ถูกปรับเปลี่ยนรูปแบบเป็นธุรกิจประเภทแนวดิ่งหรืออาคารชุด (คอนโดมิเนียม) ที่ขยายพื้นที่ใจกลางเมืองตลอดจนแนวเส้นทางรถไฟฟ้าทุกเส้นทาง เพื่อการใช้ประโยชน์ที่ดินได้อย่างคุ้มค่า อย่างไรก็ตามการก่อสร้างอาคารสูงและอาคารขนาดใหญ่หลายแห่งต่างสร้างผลกระทบต่อผู้ที่อยู่อาศัยข้างเคียงทั้งขณะก่อสร้างและหลังจากก่อสร้างอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ นำมาซึ่งข้อร้องเรียน ตลอดจนการฟ้องร้องเป็นคดีความต่อศาลยุติธรรมและศาลปกครองหลายคดี
ที่ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐได้ออกกฎหมายหลายฉบับ เพื่อควบคุมการก่อสร้างอาคารในหลายด้าน เช่น ระดับเสียง เวลาในการก่อสร้าง ความปลอดภัยกรณีเกิดอัคคีภัย ตลอดจนการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เพื่อความปลอดภัย ลดผลกระทบในการอยู่อาศัยของประชาชนในบริเวณโดยรอบเพื่อให้สามารถอยู่อาศัยร่วมกันได้โดยปกติ

จากการติดตามสถานการณ์ปัญหาร้องเรียนเกี่ยวกับการสร้างอาคารโดยสภาองค์กรของผู้บริโภคร่วมกับเครือข่ายองค์กรผู้บริโภคทั่วประเทศ พบว่า มีเรื่องร้องเรียนของผู้บริโภคหลายประการ เช่น การก่อสร้างล่าช้า สร้างไม่เป็นไปตามโฆษณา ไม่คืนเงินดาวน์ริบเงินจองเงินทำสัญญา สาธารณูปโภคไม่มี ที่จอดรถไม่เพียงพอ รวมถึงปัญหาที่เกี่ยวกับการก่อสร้างอาคารไม่ตรงตามแบบที่ขออนุญาต ดำเนินการก่อสร้างโดยยังไม่ผ่านรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม การสร้างโดยไม่เว้นระยะร่นหรือระยะห่างตามกฎหมาย บดบังทัศนียภาพของบ้านเรือน มีการต่อเติมโดยผิดกฎหมาย การตอกเสาเข็มจนสร้างความสั่นสะเทือนจนบ้านข้างเคียงร้าว ทรุด ผนังอาคารร้าว ซึ่งทั้งหมดล้วนเป็นปัญหาหลักที่ส่งผลต่อความปลอดภัยและการดำรงชีวิตของประชาชนผู้บริโภคในหลายด้าน

อย่างไรก็ดี แม้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 ที่บังคับใช้ในการบริหารจัดการอาคารจะมีการปรับปรุงแก้ไขหลายครั้ง และออกกฎกระทรวงเป็นการเฉพาะในแต่ละเรื่องเพื่อบังคับใช้กับการสร้างในแต่ละลักษณะ แต่ยังพบปัญหาอีกหลายประการ ดังข้อร้องเรียนข้างต้น ซึ่งเกิดจากกฎหมายที่ยังไม่ครอบคลุม มีช่องว่างนำไปสู่ปัญหาดังกล่าว เช่น ปัญหาการแจ้งก่อสร้างอาคารในมาตรา 39 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารซึ่งเปิดช่องให้สามารถก่อสร้างอาคาร ดัดแปลง หรือรื้อถอนอาคาร โดยไม่ต้องยื่นคำขอรับใบอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดำเนินการเพียงแจ้งให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นรับรองเท่านั้น

นอกจากนี้การก่อสร้างอาคารในหลายพื้นที่มีการทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ที่อาจไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ขาดการรับฟังเสียงจากชุมชนโดยรอบอย่างแท้จริง จึงเป็นปัจจัยสำคัญให้อาคารในหลายพื้นที่ก่อสร้างอย่างไม่ถูกต้องและมิได้คำนึงถึงผลกระทบต่อชุมชนโดยรอบ ซึ่งส่งผลต่อคุณภาพชีวิต สิ่งแวดล้อม และความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนผู้บริโภคทั้งผู้อยู่อาศัยในอาคารและชุมชนโดยรอบในระยะยาว อันเป็นปัญหาจากการที่หน่วยงานมีอำนาจไม่เพียงพอ โดยบริษัทผู้จัดทำรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมถูกว่าจ้างโดยผู้ประกอบการโดยตรงจึงสร้างความไม่โปร่งใสในการดำเนินการขออนุญาต

ผลกระทบต่อผู้บริโภค

จากสถานการณ์ปัญหาข้างต้นการทำ EIA ที่ไม่อาจถูกต้องตามกฎหมาย ขาดการรับฟังเสียงของชุมชนโดยรอบอย่างแท้จริง จะส่งผลกระทบต่อประชาชนและผู้บริโภคทั้งที่อยู่ภายในอาคารและชุมชนบริเวณใกล้เคียง ต้องประสบปัญหาทั้งในเรื่องอาคารบังแดด บังลม และเรื่องหลักที่เป็นประเด็นปัญหาสำคัญคือ ความปลอดภัยด้านอัคคีภัย อันเป็นผลมาจากความกว้างถนนและทางเข้าออกที่ไม่เพียงพอต่อการสัญจรของรถดับเพลิงเป็นเหตุให้เกิดปัญหาข้อร้องเรียนตามมา เรื่องการสร้างอาคารขนาดใหญ่ภายในซอยแคบที่มี จำนวน 3 โครงการ คือ

1. โครงการ เอส – ประดิพัทธ์ (ประดิพัทธ์ ซอย 23)
   
2. โครงการ เดอะมูฟ – พหลโยธิน (พหลโยธิน ซอย 37)
   
3. โครงการ เอส – รัชดา (รัชดาภิเษก ซอย 44)
   โดยทั้ง 3 โครงการ มีประเด็นปัญหา ดังนี้
   
4. ความกว้างของถนนไม่ถึง 6 เมตร ไม่สามารถสร้างอาคารขนาดใหญ่ หรืออาคารที่มีพื้นที่ตั้งแต่ 2,000ตร.ม. – 10,000ตร.ม. ได้
   จากการตรวจสอบข้อมูลพบว่า ปัญหาดังกล่าว เกิดจากการประเมินตามเอกสารแต่มิได้มีการประเมินจากสถานที่จริงซึ่งมีความเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมไปตามกาลเวลา และตามจากกฎหมายที่เกี่ยวข้องยังมีการกำหนดถ้อยคำที่นำไปสู่ปัญหาการตีความและบังคับใช้กฎหมายในปัจจุบัน
   ทั้งนี้ ตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 มีถ้อยคำที่เกี่ยวข้อง ดังนี้ ข้อ 5 (4) ระบุว่า “เขตทาง” หมายความว่า ความกว้างรวมของทางระหว่างแนวที่ดินทั้งสองด้าน ซึ่งรวมความกว้างของผิวจราจร ทางเท้า ที่ว่างสำหรับปลูกต้นไม้ คูน้ำ และอื่นๆ เข้าด้วย ข้อ 5 (23) ระบุว่า “ถนนสาธารณะ” หมายความว่า ทางสาธารณะที่ยวดยานผ่านได้ และในข้อ 5 (31) “ทางสาธารณะ” หมายความว่า ที่ดินที่ประชาชนมีสิทธิใช้เป็นทางคมนาคมที่ไม่ใช่ทางส่วนบุคคล ซึ่งในข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร ข้อ 90 ระบุว่า “อาคารที่มีที่จอดรถตั้งแต่ 15 คันขึ้นไป ต้องเชื่อมต่อกับ ทางสาธารณะ ที่มีความกว้างไม่น้อยกว่า 6 เมตร และยาวต่อเนื่องไปสู่ทางสาธารณะที่กว้างกว่า “
   สำหรับกรณีปัญหาของ 3 ชุมชน ซอยในชุมชนดังกล่าวก่อนถึงโครงการก่อสร้างอาคารชุดขนาดใหญ่ที่มีที่จอดรถมากกว่า 15 คัน มีลักษณะเป็นซอยแคบ ในทางปฏิบัติผู้ประกอบธุรกิจมักใช้วิธีการวัดจากกำแพงฝั่งหนึ่ง ไปจนถึงกำแพงอีกฝั่งหนึ่งให้ได้ 6 เมตร ซึ่งไม่สอดคล้องกับกฎหมายและสภาพพื้นที่จริง
   ซึ่งสิ่งที่พบจากการลงพื้นที่สำรวจปัญหาและวัดทางสาธารณทั้ง 3 ชุมชน คือ ทางสาธารณะที่แท้จริง หรือ ผิวถนนที่ยานพาหนะสามารถใช้สัญจรได้ มีความกว้างไม่ถึง 6 เมตร เนื่องจากบริเวณ 2 ข้างทางมีสัดส่วนของแนวการวางท่อระบายนำ การวางเสาไฟฟ้า ตู้ชุมสายโทรศัพท์ และทรัพย์สินอื่น ๆ ของกรุงเทพมหานคร หรือหน่วยงานอื่นๆ ติดตั้งเพิ่มเติมบนทางสาธารณะ ทำให้พื้นที่ทางสาธารณะลดลง ยานพาหนะไม่สามารถสวนเข้าออกได้โดยง่ายซึ่งอาจจะทำให้เกิดปัญหาตามมาในกรณีเกิดเหตุอัคคีภัย หรือภัยพิบัติอื่น
   
5. จำนวนที่จอดรถภายในโครงการขัดต่อกฎหมายและไม่เพียงพอ
   เนื่องจากการก่อสร้างอาคารดังกล่าว ถือเป็นอาคารชุดที่มีผู้พักอาศัย และจากการตรวจสอบข้อมูลพบว่า ปัญหาเกิดจากการตีความและการบังคับใช้ โดยกฎหมายแต่ละฉบับได้กำหนดจำนวนที่จอดรถไว้ มีดังนี้
   ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 ข้อ 84 (3) ระบุว่า “อาคารอยู่อาศัยรวมหรืออาคารชุด ให้ที่ที่จอดรถ 1 คันต่อ 1 ห้องชุด”
   
6. ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 ข้อ 84 (16) ระบุว่า “อาคารขนาดใหญ่ให้มีที่จอดรถ 1 คัดต่อพื้นที่อาคาร 120 ตารางเมตร หรือให้มีที่จอดรถตามจำนวนที่กำหนดของแต่ละประเภทอาคารที่ใช้เป็นที่ประกอบกิจการในอาคารขนาดใหญ่นั้นรวมกัน ทั้งนี้ ให้ถือที่จอดรถจำนวนที่มากกว่าเป็นเกณฑ์บังคับ ยกเว้น โรงงาน คลังสินค้า”
   กฎกระทรวงฉบับที่ 7 ข้อ 3 (1) (ค) ระบุว่า “อาคารชุด ให้มีที่จอดรถยนต์ไม่น้อยกว่า 1 คันต่อ 1 ครอบครัว”
   กฎกระทรวงฉบับที่ 7 ข้อ 3 (1) (ซ) ระบุว่า “อาคารขนาดใหญ่ ให้มีที่จอดรถยนต์ตามจำนวนที่กำหนดของแต่ละประเภทของอาคารที่ใช้เป็นที่ประกอบกิจการในอาคารขนาดใหญ่นั้นรวมกัน หรือให้มีที่จอดรถยนต์ไม่น้อยกว่า 1 คันต่อพื้นที่อาคาร 120 ตารางเมตร เศษของ 120 ตารางเมตร ให้คิดเป็น 120 ตารางเมตร ทั้งนี้ให้ถือที่จอดรถยนต์จำนวนที่มากกว่าเป็นเกณฑ์” และพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 ข้อ 84 (16) ระบุว่า “อาคารขนาดใหญ่ ให้มีทีจอดรถ 1 คันต่อพื้นที่อาคาร 120 ตารางเมตร หรือให้มีที่จอดรถตามจำนวนที่กำหนดของแต่ละประเภทของอาคารที่ใช้เป็นที่ประกอบกิจการในอาคารขนาดใหญ่นั้นรวมกัน ทังนี้ ให้ถือที่จอดรถจำนวนที่มากกว่าเป็นเกณฑ์บังคับ ยกเว้น โรงงาน คลังสินค้า
   อย่างไรก็ตามสำหรับอาคารชุดที่เข้าลักษณะอาคารขนาดใหญ่ตามกฎหมายด้วยนั้น ปัจจุบันพบว่ายังไม่มีกฎหมายที่กำหนดเรื่องที่จอดรถสำหรับกรณีดังกล่าวเป็นการเฉพาะ ดังนั้น มีความเป็นไปได้ว่าผู้ประกอบธุรกิจอาจปรับมาใช้เกณฑ์การคำนวณที่จอดรถตามลักษณะของอาคารขนาดใหญ่
   โดยวิธีการคำนวณ คือ %%ที่จอดรถคอนโด==จำนวนที่จอดรถคอนโดจำนวนยูนิต××100100
   โครงการ เอส – ประดิพัทธ์ (ประดิพัทธ์ ซอย 23) ลักษะณะโครงการที่จะก่อสร้างเป็นอาคารสูง 8 ชั้น จำนวนห้อง 219 ห้อง ที่จอดรถ 68 คัน คิดเป็นประมาณร้อยละ 31.05
   โครงการ The Muve พหลโยธิน (พหลโยธินซอย 37) ลักษณะโครงการเป็นโครงการสูง 8 ชั้น จำนวนห้อง 230 ห้อง ที่จอด 80 คัน คิดเป็นประมาณร้อยละ 34.78
   โครงการเอส – รัชดา (รัชดาซอย 44) ลักษณะเป็นโครงการสูง 8 ชั้น 2 อาคาร จำนวนห้อง 530 ห้อง ที่จอดรถ 150 คัน คิดเป็นประมาณร้อยละ 28.3
   ซึ่งแม้จะใช้การคำนวณแบบอาคารขนาดใหญ่แล้ว ปริมาณที่จอดรถยังคงไม่สอดคล้องกับจำนวนผู้อยู่อาศัย อาจทำให้ผู้อยู่อาศัยในอาคารชุดนำรถยนต์ส่วนบุคคลมาจอดตามทางสาธารณะในซอย ส่งผลให้การจราจรติดขัด และสร้างความยากลำบากให้แก่เจ้าหน้าที่ดับเพลิง กรณีเกิดเหตุเพลิงไหม้ หรือกรณีเกิดเหตุฉุกเฉินต่างๆ
   
7. การหลีกเลี่ยงข้อกฎหมายตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33
   โครงการ เอส – รัชดา (รัชดาซอย 44) มีการก่อสร้างอาคารที่มีพื้นที่รวมกันเกิน 10,000 ตร.ม. แต่โครงการทำการแยกก่อสร้างเป็น 2 อาคาร ซึ่งเป็นการหลีกเลี่ยงข้อกฎหมายตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33 หมวด 1 ลักษณะของอาคาร เนื้อที่ว่างของภายนอกอาคารและแนวอาคาร ดังนี้
   ข้อ 2 ระบุว่า “ที่ดินที่ใช้เป็นที่ตั้งของอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษที่มีพื้นที่อาคารรวมกันทุกชั้นไม่เกิน 30,000 ตารางเมตร ต้องมีด้านหนึ่งด้านใดของที่ดินนั้นยาวไม่น้อยกว่า 12.00 เมตร ติดถนนสาธารณะทีมีเขตทางกว้างไม่น้อยกว่า 10.00 เมตร ยาวต่อเนืองกันโดยตลอดจนไปเชื่อมต่อกับถนนสาธารณะอื่นทีมีเขตทางกว้างไม่น้อยกว่า 10.00 เมตร”
   ข้อ 3 ระบุว่า “อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษต้องจัดให้มีถนนที่มีผิวการจราจรกว้างไม่น้อยกว่า 6.00 เมตร ที ปราศจากสิ่งปกคลุมโดยรอบอาคาร เพื่อให้รถดับเพลิงสามารถเข้าออกได้โดยสะดวก”
   แสดงให้เห็นว่า โครงการดังกล่าวมีการเลี่ยงกฎหมาย โดยแบ่งแยกอาคารเป็น 2 อาคาร เพื่อไม่ให้เข้าข่ายข้อกฎกระทรวงฉบับที่ 33 แต่ข้อเท็จจริงคือโครงการยังคงมีพื้นที่อาคารรวมกันมากกว่า 10,000 ตร.ม. ซึ่งขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎกระทรวงดังกล่าว
   
   จากปัญหาที่กล่าวมาข้างต้นแสดงให้เห็นว่า สะท้อนถึงการตีความข้อกฎหมายที่คลุมเครือ และไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ และเรื่องของแนวคิดการดำเนินการจัดทำผังเมืองที่มีการดำเนินการอยู่อย่างผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร (ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 4) ที่มุ่งเน้นไปที่เรื่องการทำเมืองให้มีความหนาแน่นมากยิ่งขึ้นในหลายมาตรการ เช่น มาตรการส่งเสริมการพัฒนาด้วยการเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (FAR Bonus) หรือในเรื่องของมาตรการโอนสิทธิ์การพัฒนา (Transfer Development Right: TDR) ที่ล้วนแล้วแต่ให้ประโยชน์แก่ผู้ประกอบการในการจัดสรรอาคารให้สามารถสร้างผลประกอบการได้มากขึ้นแต่มิได้คำนึงถึงผลเสียที่อาจกระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชนผู้บริโภค ทั้งในเรื่องของสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัย

การดำเนินงาน

วันที่ 20 กันยายน 2566 สภาองค์กรของผู้บริโภค โดยฝ่ายนโยบายและนวัตกรรม ได้ยื่นหนังสือข้อเสนอเรื่องการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ในซอยแคบ ที่เข้าข่ายขัดต่อกฎหมาย ต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นเขต กทม. เพื่อสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาของการตีความกฎหมายควบคุมอาคารที่เอื้อประโยชน์ต่อผู้กระกอบการด้านอสังหาริมทรัพย์ โดยมิได้คำนึงถึงชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในชุมชนดั้งเดิม หรือลักษณะทางกายภาพของแต่ละชุมชน รวมไปถึงไม่มีการประเมินผลกระทบท่ี่จะเกิดขึ้นอย่างรอบด้าน

ข้อเสนอของสภาองค์กรของผู้บริโภค

ข้อเสนอเร่งด่วน
ขอให้กรุงเทพมหานคร ในฐานะหน่วยงานท้องถิ่น ระงับขั้นตอนการขออนุญาตก่อสร้างโครงการ ทั้ง 3 โครงการดังกล่าว เพื่อทำการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นอย่างรอบด้าน ทั้งในเรื่องของความกว้างทางสาธารณะ เรื่องสิ่งแวดล้อม ลักษณะกายภาพของชุมชน โดยพิจารณาจากบริบทของชุมชนและการพัฒนาของเมืองเป็นหลัก
ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค

1. ขอให้กรุงเทพมหานครพิจารณาจัดตั้งคณะทำงานเฉพาะกิจร่วมกับสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในการพิจารณาจัดตั้งกองทุน เป็นกองทุนอิสระโดยมีคณะกรรมการจากกระบวนการสรรหาผู้เชี่ยวชาญจาก ภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชนเพื่อให้เกิดความเป็นกลางในการพิจารณาและประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม โดยให้เก็บค่าธรรมเนียมจากผู้ประกอบการเข้ากองทุน สำหรับการใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการพิจารณาเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการพิจารณา
   
2. ขอให้พิจารณาแก้ไขกฎหมายข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องควบคุมอาคาร พ.ศ. 2544 ให้มีลักษณะเดียวกันกับการกำกับดูแลอาคารสูง/อาคารขนาดใหญ่ ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 ที่กำหนดทั้งในเรื่องของ เขตทาง และ ผิวจราจร เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายควบคุมอาคารในเรื่องของความปลอดภัยกรณีเกิดเหตุอัคคีภัย
   
3. ขอให้กรุงเทพมหานครจัดตั้งคณะทำงานร่วมกับสภาองค์กรของผู้บริโภคและผู้เชี่ยวชาญในการทบทวนการใช้หรือการมีอยู่ของมาตรา 39 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 เพื่อให้การสร้างอาคารต้องผ่านการอนุญาตจากหน่วยงานผู้มีความรับผิดชอบในการควบคุม กำกับดูแลการก่อสร้างอาคารให้เป็นไปตามมาตรฐานเดียวกัน และมีผู้รับผิดชอบในการอนุญาตการสร้างอาคารอย่างชัดเจน
   
4. ขอให้กรุงเทพมหานครกำกับดูแลขั้นตอนการอนุญาตสร้างอาคารในเขตกรุงเทพมหานคร และบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด เพื่อลดปัญหาการก่อสร้างอาคารผิดกฎหมาย และส่งผลกระทบต่อผู้บริโภค

ความคืบหน้า

มีการประชุมร่วมกับ กทม เมื่อวันที่ 9 ตุลาคม 2566 และกทม.แจ้งว่าจะมีการปรับปรุงกฎหมายควบคุมอาคารโดยให้มีสัดส่วนของผู้บริโภคเข้าไปมีส่วนในการให้ความเห็น