ห่วงแก้ พ.ร.บ.ประกันสังคม ลดอำนาจผู้ประกันตน เพิ่มอำนาจรัฐ

ร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับกระทรวงแรงงาน มีแนวโน้มเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารกองทุน จำกัดวาระบอร์ดจากการเลือกตั้ง เสี่ยงลดอำนาจผู้ประกันตนในการตรวจสอบเงินสมทบกว่า 3 ล้านล้านบาท เสนอพิจารณาร่างกฎหมายทุกฉบับอย่างรอบด้าน

โดยหลักการเงินประกันสังคมที่ผู้ประกันตนถูกหักจากเงินเดือนทุกเดือนนั้น ไม่ได้มีไว้เพียงจ่ายค่ารักษาพยาบาลหรือเงินชดเชยเมื่อตกงานเท่านั้น แต่ยังเป็นเงินออมเพื่อรองรับชีวิตหลังเกษียณของผู้ประกันตน ทว่าขณะนี้ มีการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมที่จะทำให้กติกาการบริหารกองทุนเปลี่ยนไป มีผลต่อการลดอำนาจผู้ประกันตนในการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้เงินกองทุน ทำให้เกิดคำถามว่า ใครจะเป็นผู้รับประกันว่าเงินก้อนนี้จะถูกบริหารอย่างโปร่งใสและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อคนทำงาน

ประเด็นดังกล่าวนี้กลายเป็นประเด็นร้อนในสาธารณะ ภายหลังที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2569 ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ ซึ่งมีข้อเสนอเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้ผู้ประกันตน ทั้งการขยายอายุความคุ้มครอง การเพิ่มเงินทดแทนกรณีทุพพลภาพ และการเพิ่มทางเลือกในการรับเงินชราภาพ อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายฉบับเดียวกันยังมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารและวาระของคณะกรรมการประกันสังคม ซึ่งนำมาสู่ข้อกังวลเรื่องธรรมาภิบาลและการมีส่วนร่วมของผู้ประกันตน

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี อนุกรรมการด้านบริการสุขภาพ สภาผู้บริโภค ให้ความเห็นว่า แม้ร่างกฎหมายจะมีข้อเสนอเพิ่มสิทธิประโยชน์บางประการ แต่กลับมีการสอดแทรกบทบัญญัติที่อาจกระทบต่ออำนาจของผู้ประกันตนในการบริหารและตรวจสอบกองทุน โดยเฉพาะการกำหนดให้คณะกรรมการประกันสังคมมีวาระดำรงตำแหน่ง 3 ปี และห้ามดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 1 วาระ ซึ่งอาจทำให้ผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งหมดโอกาสทำงานต่อเนื่อง แม้ผู้ประกันตนต้องการเลือกกลับเข้ามาอีกครั้ง

จำกัดวาระบอร์ด เสี่ยงลดอำนาจผู้ประกันตน

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ อธิบายว่า การเลือกตั้งคณะกรรมการประกันสังคมครั้งแรกเมื่อปลายปี 2566 ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ จากเดิมที่ผู้แทนผู้ประกันตนมาจากกระบวนการสรรหาหรือคัดเลือกในวงจำกัด สู่การเปิดโอกาสให้ผู้ประกันตนเลือกตัวแทนของตนเองเข้าไปมีส่วนร่วมบริหารและกำกับดูแลกองทุน

การมีผู้แทนจากการเลือกตั้งยังช่วยเปิดเผยกระบวนการทำงานของกองทุนที่เคยถูกมองว่าเป็นระบบปิด ผ่านการตั้งคำถาม ตรวจสอบการลงทุนและการใช้จ่ายงบประมาณ รวมถึงผลักดันให้ข้อมูลสำคัญเข้าถึงผู้ประกันตนได้มากขึ้น โดย รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ระบุว่า สัดส่วนโครงการที่มีความเสี่ยงทุจริตลดลงจาก 11.59% ในปี 2567 เหลือ 1.59% ในปี 2568 ซึ่งสะท้อนความสำคัญของกลไกตรวจสอบจากผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งนี้ ตัวเลขดังกล่าวยังต้องพิจารณาร่วมกับหลักเกณฑ์การประเมินในแต่ละปี

นอกจากนี้ ผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งยังสามารถนำปัญหาและความต้องการของผู้ประกันตน เช่น ค่ารักษาพยาบาล เงินชดเชยการว่างงาน และเงินบำนาญหลังเกษียณ เข้าสู่การพิจารณาเพื่อปรับปรุงสิทธิประโยชน์ให้ตอบโจทย์ชีวิตคนทำงานมากขึ้น ขณะเดียวกัน ผู้ประกันตนยังสามารถประเมินผลงานของผู้แทนผ่านการเลือกตั้งครั้งต่อไป เพื่อให้ผู้แทนต้องรับผิดชอบต่อคนที่ตนเป็นตัวแทนอย่างแท้จริง

อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายฉบับใหม่กลับมีข้อเสนอให้กรรมการประกันสังคมดำรงตำแหน่งวาระละ 3 ปี และไม่สามารถดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 1 วาระ ซึ่งอาจทำให้ผู้ประกันตนไม่สามารถเลือกผู้แทนที่ไว้วางใจกลับมาทำงานต่อได้ แม้จะพึงพอใจผลงานที่ผ่านมา

ในทางกลับกัน กรรมการโดยตำแหน่งจากฝ่ายราชการไม่ได้อยู่ภายใต้ข้อจำกัดวาระในลักษณะเดียวกัน ขณะที่ผู้ทรงคุณวุฒิมีกระบวนการแต่งตั้งแตกต่างจากผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง จึงเกิดข้อกังวลถึงความสมดุลของอำนาจในการบริหารกองทุน โดยเฉพาะเมื่อความต่อเนื่องของผู้แทนผู้ประกันตนถูกจำกัด แต่อำนาจและกลไกการบริหารของฝ่ายราชการยังคงอยู่ ซึ่งอาจส่งผลให้การตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจอ่อนแอลง

“การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้สะท้อนเจตนาที่จะหมุนเข็มนาฬิกาของประกันสังคมย้อนกลับไปสู่ระบบเดิม ที่อำนาจการบริหารและการตัดสินใจอยู่ในมือของระบบราชการ ภายใต้โครงสร้างที่ปิดกั้นการมีส่วนร่วมและการตรวจสอบจากผู้ประกันตน” รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ กล่าว

ห่วงโครงสร้างใหม่ รวมศูนย์อำนาจตรวจสอบไว้ที่รัฐมนตรี

อีกประเด็นที่น่ากังวลคือการปรับโครงสร้างคณะกรรมการตรวจสอบ โดยร่างกฎหมายกำหนดให้รัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งกรรมการตรวจสอบจากผู้มีความเชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ ซึ่ง รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ตั้งข้อสังเกตว่า อาจทำให้กลไกตรวจสอบมีความเชื่อมโยงกับฝ่ายบริหารมากขึ้น และจำเป็นต้องพิจารณาว่าจะมีหลักประกันความเป็นอิสระอย่างเพียงพอหรือไม่

นอกจากนี้ รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ระบุว่า กองทุนประกันสังคมมีเงินลงทุนมูลค่าประมาณ 3 ล้านล้านบาท  ซึ่งเป็นเงินที่เกิดจากเงินสมทบของลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาล ซึ่งเป็นเงินที่เกี่ยวข้องกับหลักประกันชีวิตของผู้ประกันตน ทั้งสิทธิรักษาพยาบาล เงินทดแทนการขาดรายได้ และเงินบำนาญหลังเกษียณ

ความเสี่ยงต่อกองทุนจึงไม่ได้มีเพียงปัจจัยด้านสังคมสูงวัยหรือภาระค่าใช้จ่ายสิทธิประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นเท่านั้น แต่ยังรวมถึงความเสี่ยงจากการบริหารเงินลงทุนที่ขาดความโปร่งใส ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของกองทุนในระยะยาว

เงินที่บริหารไม่คุ้มค่า อาจหมายถึงสิทธิประโยชน์ที่ผู้ประกันตนเสียโอกาสได้รับ

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ ยกตัวอย่างกรณีการลงทุนซื้ออาคารสกายเนเตอร์ (SKYY9 Centre) เกิดขึ้นในปี 2565 ด้วยวงเงินประมาณ 7,000 ล้านบาท ขณะที่มีผลการประเมินมูลค่าอาคารบางชุดอยู่ที่ประมาณ 3,000 – 4,000 ล้านบาท ทำให้เกิดข้อสงสัยถึงความคุ้มค่าของการลงทุน โดยส่วนต่างประมาณ 3,000 ล้านบาท มีมูลค่าเทียบเท่ากับงบประมาณที่ใช้เพิ่มเงินสงเคราะห์บุตรจาก 800 บาท เป็น 1,000 บาทต่อเดือน ให้เด็กประมาณ 1.2 ล้านคนได้นานหนึ่งปี

นอกจากนี้ ยังมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ความไม่โปร่งใสที่ผ่านมาในการใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์และจัดทำสิ่งของ เช่น ปฏิทิน เสื้อ และหมวกอย่างฟุ่มเฟือยใน วงเงิน 50 – 60 ล้านบาท ซึ่งเป็นเงินจำนวนมากเมื่อเทียบกับงบประมาณสำหรับสิทธิประโยชน์บางประเภท โดยเฉพาะความช่วยเหลือผู้ประกันตนที่อยู่ในภาวะทุพพลภาพ

“เงินที่อาจสูญเสียไปจากการลงทุนที่ไม่คุ้มค่าเพียงครั้งเดียว มีมูลค่าเทียบเท่ากับการเพิ่มเงินสงเคราะห์บุตรให้เด็กกว่า 1.2 ล้านคนได้ทั้งปี ขณะที่การเพิ่มสิทธิผ่าฟันคุดใช้งบประมาณเพียง 400 ล้านบาท ที่ผ่านมาเรื่องนี้จึงไม่ใช่แค่การตรวจสอบว่าเงินกองทุนถูกนำไปใช้ที่ไหน แต่ต้องถามด้วยว่า ผู้ประกันตนเสียโอกาสได้รับสิทธิประโยชน์อะไรบ้างจากการบริหารเงินที่ไม่มีประสิทธิภาพ” รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ กล่าว

รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ เห็นว่า กรณีเหล่านี้สะท้อนความสำคัญของการมีกรรมการที่มาจากการเลือกตั้ง เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบและทักท้วงการลงทุนหรือการใช้จ่ายที่อาจไม่คุ้มค่า รวมถึงผลักดันให้การบริหารเงินกองทุนมีความโปร่งใสและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อผู้ประกันตน เพราะทุกบาทที่บริหารอย่างมีประสิทธิภาพ ย่อมเพิ่มโอกาสในการพัฒนาสิทธิประโยชน์และสร้างหลักประกันที่มั่นคงให้คนทำงานในระยะยาว

เสนอพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม ทุกฉบับ

สำหรับแนวทางแก้ไข รศ.ดร.ษัษฐรัมย์ เสนอว่า ไม่ควรเร่งพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับกระทรวงแรงงาน เพียงฉบับเดียว แต่ควรนำร่างกฎหมายฉบับอื่นที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าสู่กระบวนการพิจารณาควบคู่กัน เพื่อเปิดโอกาสให้มีการเปรียบเทียบข้อดี ข้อจำกัด และผลกระทบของแต่ละร่างอย่างรอบด้าน

พร้อมเสนอให้กระบวนการพิจารณาผ่านคณะกรรมาธิการที่มีตัวแทนจากหลายฝ่าย รวมถึงผู้ประกันตน เพื่อให้การแก้ไขกฎหมายตอบโจทย์ทั้งการเพิ่มสิทธิประโยชน์ การบริหารกองทุนอย่างมีประสิทธิภาพ และการรักษากลไกตรวจสอบที่เป็นอิสระ

ท้ายที่สุด การแก้ไขกฎหมายประกันสังคมไม่ได้มีผลเฉพาะกับคณะกรรมการหรือหน่วยงานที่บริหารกองทุน แต่เกี่ยวข้องกับคนทำงานที่ส่งเงินสมทบทุกเดือน เพราะเงินก้อนนี้คือหลักประกันในวันที่เจ็บป่วย ว่างงาน หรือหมดวัยทำงาน การเพิ่มสิทธิประโยชน์จึงควรเดินหน้าควบคู่กับการรักษาสิทธิของผู้ประกันตนในการมีส่วนร่วม และตรวจสอบการบริหารเงินที่ตนเองมีส่วนร่วมสมทบ เพื่อให้กองทุนประกันสังคมมีความมั่นคงและตอบสนองต่อประโยชน์ของผู้ประกันตนได้อย่างแท้จริง